Advies 2023/20

Advies nr. 2023/20 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over de invoering van een cumulperiode van IVT en arbeidsinkomen voor langdurig werkloze personen met een handicap.

Uitgebracht na elektronische raadpleging van de leden van de NHRPH tussen 7 en 27 juli 2023.

Advies op vraag van mevrouw Julie Clément, Directeur-Generaal van de DG Personen met een handicap van de FOD Sociale Zekerheid (mail 6 juli 2023).

• Voor opvolging aan mevrouw Julie Clément, Directeur-Generaal van de DG Personen met een handicap van de FOD Sociale Zekerheid;
• Ter informatie aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
• Ter informatie aan de heer Frank Vandenbroucke, Vice-eersteminister en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid
• Ter informatie aan Unia
• Ter informatie aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
• Ter informatie aan de federale ombudsman

Dit advies betreft het ontwerp van koninklijk besluit (KB) tot wijziging van het KB van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap, waarbij de periode van cumul van het recht op tegemoetkomingen voor personen met een handicap met het arbeidsinkomen wordt verlengd voor mensen die langdurig inactief zijn.

Eerst wordt de huidige situatie toegelicht (A), vervolgens wordt de voorgestelde wetswijziging besproken (B).

A. Huidige situatie:

• Uit art. 9bis (IVT) en art. 9ter (IT) van het KB van 6 juli 1987 tot uitvoering van de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan gehandicapten (hierna: KB IVT/IT), volgt dat ‘arbeidsinkomen’ gedefinieerd wordt als: “het inkomen verworven uit werkelijk gepresteerde arbeid”.

• Artikel 23 KB van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap (hierna: KB procedure tegemoetkomingen):

(…)

§ 1bis. Er wordt ambtshalve overgaan tot een herziening van het recht op de inkomensvervangende tegemoetkoming en het recht op de integratietegemoetkoming :

1° op 31 december van het kalenderjaar tijdens hetwelk de in artikel 7 van de wet bedoelde inkomsten met ten minste [20 pct.] zijn gestegen ten opzichte van het voorafgaand kalenderjaar.

[In afwijking van het voorgaande lid, wordt tot een ambtshalve herziening van het recht overgegaan op de eerste dag van de maand die volgt op deze waarin een beroepsactiviteit een aanvang nam, en op voorwaarde dat de persoon met een handicap niet over belastbare inkomsten beschikt tijdens het jaar -2 of het jaar -1 in de zin van de artikelen 8 en 9 van het koninklijk besluit van 6 juli 1987 betreffende de inkomensvervangende tegemoetkoming en de integratietegemoetkoming.]

Er wordt evenwel niet overgegaan tot een ambtshalve herziening van het recht [indien deze stijging van de inkomsten bedoeld in het eerste lid] het gevolg is van een tewerkstelling van ten hoogste drie maanden per kalenderjaar;

2° op 31 december van het kalenderjaar tijdens hetwelk het inkomen voortkomend uit werkelijk door de persoon met een handicap gepresteerde arbeid sedert ten minste drie maanden is vervangen door een uitkering bedoeld in artikel 7, § 2, van de wet, op voorwaarde dat de inkomsten van het kalenderjaar tijdens hetwelk de wijziging zich heeft voorgedaan met ten minste 10 pct. zijn gestegen of gedaald ten opzichte van het vorig kalenderjaar;

(…)

§ 2. De nieuwe beslissing heeft uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op die waarin de gerechtigde zich in een van de in § 1, 1°, 2° en 3°, § 1bis, 1° en 2° en § 1ter, 1° en 2° bedoelde toestanden bevindt.

Indien de nieuwe beslissing evenwel een vermindering van het recht op de tegemoetkomingen tot gevolg heeft (…), heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op de datum van kennisgeving van de beslissing.

Lid 3: [In afwijking van het voorgaande lid indien de in artikel 23, § 1bis, 1°, tweede lid, bedoelde gebeurtenis werd meegedeeld of vastgesteld binnen de drie maanden volgend op het plaatsvinden ervan, heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van het tweede kwartaal volgend op het kwartaal waarin de beroepsactiviteit een aanvang nam.]

(…)

• Art. 8ter KB IVT/IT.
  In afwijking van artikel 8, wanneer de persoon met een handicap over een inkomen beschikt zoals bedoeld in artikel 9ter, § 6, 1°, en in de omstandigheden beschreven in artikel 23, §, 1bis 1°, tweede lid, van het koninklijk besluit van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap wordt het jaarlijks beroepsinkomen van de persoon met een handicap berekend als volgt:
  1° wanneer het om een loontrekkende activiteit gaat: [het dag/uurloon] zoals het kan worden afgeleid uit de DMFA-aangifte van het kwartaal waarbinnen de arbeidsprestaties een aanvang namen (…)

2° Wanneer het om een zelfstandige activiteit gaat: de persoon met een handicap verklaart op erewoord de bruto inkomsten omgerekend op jaarbasis. (…)

• Conclusie huidige situatie:
• • Het starten en stoppen van een arbeidsbetrekking wordt automatisch gemeld via de Dimona – art. 8ter KB IVT/IT. 

• • Een tewerkstelling van hoogstens 3 maand heeft geen impact op de IVT van een persoon, want er volgt geen herziening – art. 23, §1bis, °1, lid 3 KB procedure tegemoetkomingen. 

• • Een tewerkstelling van langer dan 3 maand heeft enkel een impact het jaar volgend op het starten van de tewerkstelling, plus de periode die nodig is om een beslissing te nemen, plus een maand – art. 23, §2, lid 2 KB procedure tegemoetkomingen. 

• • Iemand zonder belastbare inkomsten in jaar -2 en -1, wiens tewerkstelling langer duurt dan 3 maand, zou volgens de letter van de wet zijn IVT verminderd moeten zien: 1 maand na start tewerkstelling (art. 23, §1bis, °1, lid 2 KB procedure tegemoetkomingen), plus tijd om kwartaal waarin gestart af te maken en een extra kwartaal (minstens 4 maand, maximaal 6 maand cumul) volgens art. 23, §2, lid 3 KB procedure tegemoetkomingen.
    
    

    Tewerkstelling in:	Uitwerking beslissing:
    KW 1: jan – feb – mrt	1 juli
    KW 2: apr – mei – jun	1 oktober
    KW 3: jul – aug – sep	1 januari
    KW 4: okt – nov - dec	1 april

Het lijkt de bedoeling van de wetgever te zijn geweest om zij die in begin van een kwartaal starten te werken, minstens 6 maand cumulperiode IVT en arbeidsinkomen te verzekeren.

Desalniettemin lijkt deze bepaling overbodig aangezien de NHRPH in de praktijk verneemt van medewerkers van DG Personen met een handicap dat in Tetra de herzieningen toch op 31 december gepland worden. Dit wordt ook duidelijk door de volgende passage in de adviesaanvraag: “Bien que la notion de révision d’office prévue le « 1er jour du mois qui suit celui au cours duquel une activité professionnelle débute » présente dans l’alinéa originel disparait, la modification proposée permet cependant d’aligner la révision d’office à la date du 31 décembre et ainsi diminuer l’implémentation requise dans le système Tetra.“

Aldus wordt er geen herziening gepland ex art. 23, §1bis, °1, lid 2 KB procedure tegemoetkomingen.

• • Indien een arbeidsinkomen gedurende langer dan 3 maanden vervangen wordt door een uitkering en dit een het inkomen met 10% doet veranderen ten opzichte van het vorige kalenderjaar, wordt de IVT herzien op 31 december (art. 23, §1bis, °2 KB procedure tegemoetkomingen).

B. Voorgestelde wijzigingen:

• Art. 23 KB procedure tegemoetkomingen:

(…)

§1bis Er wordt ambtshalve overgaan tot een herziening van het recht op de inkomensvervangende tegemoetkoming en het recht op de integratietegemoetkoming:

1° op 31 december van het kalenderjaar tijdens hetwelk de in artikel 7 van de wet bedoelde inkomsten met ten minste 20 pct. zijn gestegen ten opzichte van het voorafgaand kalenderjaar. Er wordt evenwel niet overgegaan tot een ambtshalve herziening van het recht indien deze stijging van de inkomsten bedoeld in het eerste lid het gevolg is van een tewerkstelling van ten hoogste drie maanden per kalenderjaar.

In afwijking van het voorgaande lid, wordt er niet overgegaan tot een ambtshalve herziening van het recht indien deze stijging van de inkomsten bedoeld in het eerste lid het gevolg is van een tewerkstelling van ten hoogste vierentwintig maanden, en op voorwaarde dat de persoon met een handicap niet over een inkomen voortkomend uit werkelijk door hemzelf gepresteerde arbeid beschikt tijdens het jaar -2 of het jaar -1 in de zin van de artikelen 8 en 9 van het koninklijk besluit van 6 juli 1987 betreffende de inkomensvervangende tegemoetkoming en de integratietegemoetkoming.

2° op 31 december van het kalenderjaar tijdens hetwelk het inkomen voortkomend uit werkelijk door de persoon met een handicap gepresteerde arbeid sedert ten minste drie maanden is vervangen door een uitkering bedoeld in artikel 7, § 2, van de wet, op voorwaarde dat de inkomsten van het kalenderjaar tijdens hetwelk de wijziging zich heeft voorgedaan met ten minste 10 pct. zijn gestegen of gedaald ten opzichte van het vorig kalenderjaar.

In afwijking van het voorgaande lid, wordt er niet overgegaan tot een ambtshalve herziening van het recht als de persoon zich bevindt in een situatie bedoeld in artikel 23, § 1bis, tweede lid.

§2 – lid 3 wordt opgeheven.

• Conclusie voorgestelde verandering:
• • 23, §1bis, °1, lid 2 KB en §2, lid 3 KB procedure tegemoetkomingen worden verwijderd. Daarmee wordt de huidige praktijk van herziening op 31 december bevestigd. Er is geen aparte datum van herziening voor hen die geen belastbaar inkomen meer hebben.

• • In de te verwijderen leden (zie hierboven) werd gesproken over mensen zonder belastbaar inkomen in jaren -2 en -1; dat wil zeggen dat personen ook geen arbeidsongeschiktheidsuitkering of invaliditeitsuitkering mochten hebben. In de voorgestelde wijziging wordt enkel gesproken over belastbaar arbeidsinkomen. Dat wil zeggen dat de cumulregeling ook geldt voor zij die in het jaar -1 of -2 vervangingsinkomsten hebben gehad. Daarmee wordt ook art. 23, §1bis, °2 KB procedure tegemoetkomingen aangepast.

• • Tewerkstelling van hoogstens 3 maanden zal nog altijd geen impact hebben op de IVT.

• • De doelstelling van de regeling is volgens de adviesaanvraag dat een dossier slechts op 31 december van het jaar X+2 herzien wordt: “Le dossier de la personne ne sera donc pas revu dans le cas d’une augmentation de revenu de 20% ou plus par rapport à l’année précédente, et ce pendant une période de 2 ans avant d’être réanalysé le 31 décembre de l’année+2.”

Daarmee zou de persoon dus minstens 1 jaar langer zijn IVT en arbeidsinkomen kunnen cumuleren dan nu het geval is (daarbij gerekend de periode die nodig is om de beslissing te nemen).

Evenwel staat in de tekst nu: “Er wordt niet overgegaan tot een ambtshalve herziening (…) indien deze stijging van de inkomsten (…) het gevolg is van een tewerkstelling van ten hoogste vierentwintig maanden (…).”

De huidige verwoording is exact dezelfde als in de bestaande regeling waarbij 3 maanden tewerkstelling geen impact heeft op de IVT. Daaruit volgt dat wat er nu staat betekent dat er op 31 december van het jaar van de stijging van de inkomsten ten gevolge van tewerkstelling, niet overgegaan wordt tot ambtshalve herziening indien de tewerkstelling maximaal 2 jaar duurt. Er staat niet wanneer er dan wel een herziening plaats vindt. Dit kan duidelijker.

De NHRPH verwelkomt een dergelijke potentiële aanpassing. Zoals in zijn advies 2023/14 wordt gesteld, is een langere cumulperiode tussen IVT en arbeidsinkomen aan te raden gezien de onzekerheid rond het vinden dan wel behoud van een job. Deze onzekerheid en de angst om jobs uit te proberen die daarmee gepaard gaat spelen specifiek bij personen met een handicap.

A. Positieve impact van dergelijke maatregel:

• Context:
  Uit het laatste Europees Semesterrapport (2022) blijkt dat de arbeidsparticipatiekloof in België 12% groter is dan het EU-gemiddelde (p. 47).
  Nochtans is het de ambitie van België in het kader van de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten om 80% van de bevolking tussen 20 en 64 jaar tewerk te stellen tegen 2030. Volgens de NHRPH moet deze doelstelling inclusief zijn en dus ook betrekking hebben op de personen met een handicap, in lijn met art. 22 ter GW en art. 27 UNCRPD.

⇒ Deze maatregel kadert perfect binnen de doelstelling om de arbeidsparticipatiekloof te verkleinen. De cumulregeling stelt personen met een handicap immers in staat om hun vaardigheden uit te testen, jobs uit te proberen … zonder dat ze bang moeten zijn dat ze daardoor hun IVT zouden verliezen. 

Een periode van één jaar (het jaar van de tewerkstelling) dat momenteel geldt, is vaak te kort omdat het tewerkstellingstraject van personen met een handicap vaak bestaat uit een opeenvolging van korte contracten en werkloosheidsperiodes.

⇒ Een ander positief element is het feit dat de cumulregeling betrekking heeft op het hele beroepsloopbaan van een persoon: aanmoediging tot werk en geen benadeling indien men toch stopt met werken gedurende de cumulperiode – vervangingsinkomsten kunnen immers ook gecombineerd worden.

• Zelfontplooiing en sensibiliseren:
  Het Europees Hof van de Rechten van de Mens stelt dat toegang tot werk belangrijk is voor een persoon, niet enkel om een inkomen te verwerven, maar ook om relaties aan te gaan met de buitenwereld en zichzelf te ontplooien (art. 8 EVRM – vb. S.W. t. VK, nr. 87/18, 22 juni 2021, §46).

⇒ Werk kan iemands zelfvertrouwen, deskundigheid en sociale erkenning vergroten. Daarnaast kan het ook de perceptie van de werkgever en andere werknemers op de handicap doen veranderen: het is de vaardigheid die telt en niet iemands handicap.

• Sociale zekerheid:
  

⇒ Een werkend persoon draagt bij aan de financiering van de sociale zekerheid en bouwt zelf sociale rechten op.

B. Verwoording maatregel:

De huidige verwoording is exact dezelfde als in de bestaande regeling waarbij 3 maand tewerkstelling niet leidt tot een ambtshalve herziening van de IVT. Daaruit volgt dat wat er nu staat betekent dat er op 31 december van het jaar van de stijging van de inkomsten ten gevolge van tewerkstelling, niet overgegaan wordt tot ambtshalve herziening indien de tewerkstelling maximaal 2 jaar duurt. Er staat niet wanneer er dan wel een herziening plaats vindt. Dit is belangrijk, anders kan iemand die korte jobs doet en wiens inkomen geleidelijk met de index oploopt, minstens 5 jaar van de cumul genieten tot de volgende ambtshalve herziening gepland wordt o.g.v. art. 23, §1bis, 3° KB procedure tegemoetkomingen.

Bijgevolg is een herformulering nodig om de herzieningsdatum duidelijk in de wet vast te leggen.

⇒ Voorstel van herformulering: “In afwijking van het voorgaande lid, wordt in geval van een stijging van de inkomsten bij een persoon met een handicap die niet over een inkomen voortkomend uit werkelijk door hemzelf gepresteerde arbeid beschikt tijdens het jaar -2 of het jaar -1 in de zin van de artikelen 8 en 9 van het koninklijk besluit van 6 juli 1987 betreffende de inkomensvervangende tegemoetkoming en de integratietegemoetkoming, pas overgegaan tot ambtshalve herziening op 31 december van het jaar X+2.”

C. Opmerkingen:

• Hoe verhouden de verschillende herzieningsopties zich ten opzichte van elkaar? Is het mogelijk dat een andere herzieningsgrond de cumulregeling kan neutraliseren? Zeker gezien het feit dat de andere cumulregels wel nog altijd op 31 december van het jaar X van toepassing blijven…
  
  
• Art. 23, §1bis KB procedure tegemoetkomingen stelt: “ Er wordt ambtshalve overgaan tot een herziening van het recht op de inkomensvervangende tegemoetkoming en het recht op de integratietegemoetkoming (…)”.

Betekent dit dus dat iemand die in de cumulregeling zit en vervangingsinkomsten krijgt, zijn integratietegemoetkoming (IT) ook niet verminderd zal zien worden tot op de datum van de herziening?

Deze situatie is mogelijk als iemand in het jaar X gewerkt heeft en in het jaar X+1 een arbeidsongeschiktheidsuitkering begint te ontvangen en deze blijft ontvangen voor bv. 6 maand. Dan zal het vrijstellingsbedrag van de IT overschreden worden, waardoor de IT zou moeten dalen…

• Zoals het nu geformuleerd staat is de cumulregeling niet een eenmalig recht, daarbij heb je recht op de cumulregeling zodra je in het jaar -1 geen arbeidsinkomen gehad hebt. Zie ontwerp van KB: “en op voorwaarde dat de persoon met een handicap niet over een inkomen voortkomend uit werkelijk door hemzelf gepresteerde arbeid beschikt tijdens het jaar -2 of het jaar -1 …”. 

Neem de volgende situatie:

De herziening wordt gepland op 31/12/2026.

O.g.v. art. 8 §1 (4) KB IVT IT gebeurt deze o.b.v. het jaar 2024 (-2), tenzij de inkomsten met 20% verlaagd zijn in het jaar 2025 (-1) ex art. 9, §1 KB IVT IT.

Wordt in dit geval geen rekening gehouden met de inkomsten verworven in het jaar X+2 (2026) zelf? Het is immers onduidelijk of art. 9, §2 KB IVT/IT inzake de inachtneming van de actuele situatie geldt, gezien het feit dat op het moment van herziening er weer een arbeidsinkomen is. Aldus is er geen inkomen echt weggevallen om een beroep te kunnen doen op art. 9, §2 KB IVT IT.

Op datum van herziening 31/12/2026 heeft de persoon geen job gehad in het jaar -1 (2025) – waardoor deze weer gebruik kan maken van de cumulregeling?

• Zou het nuttig zijn voor de rechtszekerheid om aan te merken onder art. 16 Wet inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap dat er geen ambtshalve terugvordering mogelijk is van ‘onverschuldigde’ betaling van IVT in geval van de situatie omschreven in art. 23, §1bis, °1, paragraaf 2 KB procedure tegemoetkomingen?

In situaties waar de combinatie van IVT met het arbeidsinkomen eventueel zou leiden tot geen recht meer hebben op de IVT, terwijl deze wel nog uitgekeerd wordt in de cumulperiode (die langer is dan in de huidige situatie) zou het om een onverschuldigde betaling gaan… Het is een kwestie van rechtszekerheid om de uitbetaalde IVT als niet terug te vorderen aan te duiden.

D. Duidelijke communicatie vereist:

Er moet volledige transparantie zijn ten opzichte van de gebruikers van de cumulregeling. De transparantie moet betrekking hebben op:

• • Wie in aanmerking komt voor de cumulregeling en wie niet,
  • Hoe lang de cumulregeling concreet voor een persoon duurt,
  • Wanneer de herziening plaats zal vinden,
  • Impact die de ‘verlate’ herziening zal hebben op de IVT bij afloop van de cumulperiode.

Er moet ook benadrukt worden dat de cumul niet levenslang is.

E. Andere maatregelen die vereist zijn:

Uiteraard blijven er, zelfs met deze regeling, nog altijd drempels bestaan aan het gaan werken. Het is belangrijk dat ook deze drempels aangepakt worden en dat men er ook voor zorgt dat mensen aan het werk blijven.

Een voorbeeld van drempels om aan het werk te gaan: er komen signalen binnen bij de NHRPH dat er mensen zijn van wie het pensioen na een loopbaan lager is dan wanneer zij heel hun leven niet zouden zijn gaan werken.
Zou een hogere vrijstelling tijdens de loopbaan het verschil kunnen maken? Zou een hogere cumul van IVT met vervangingsinkomen het verschil maken? Vragen die de wetgever zich moet stellen.

Verder maakt de NHRPH gebruik van de gelegenheid om te herinneren aan de volgende aan te raden maatregelen om de tewerkstelling van personen met een handicap op te krikken:

• • Er moet een laagdrempelige one-stop shop komen die informatie verschaft over alles wat te maken heeft met werk(hervatting), studies, redelijke aanpassingen, uitkeringen, premies en verenigingen die zich op een specifiek werkterrein specialiseren.
  • De wet van 1987 dient in zijn geheel te worden herzien om het beheer en de opvolging van dossiers te vereenvoudigen en om de (financiële) autonomie van de persoon met een handicap te garanderen.
  • De link tussen opleiding en werk dient versterkt te worden voor (jong) volwassenen met een handicap. Er is nood aan een formeel en consequent systeem voor studiebekrachtiging dat de behaalde competenties valoriseert op de arbeidsmarkt.
  • Enkele maatregelen die genomen moeten worden aan de kant van de werkgevers (zie advies 2023/14):
    • een betere samenwerking tussen werkgevers, arbeidsbemiddelingsdiensten, experten van maatwerkbedrijven en verenigingen voor personen met een handicap;
    • een nieuwe werkcultuur die focust op wat de persoon wel (nog) kan in plaats van wat die niet langer kan: een nieuw beleid start bij het tackelen van stereotypen. Er moeten dringend sensibiliserings- en informatiecampagnes opgezet worden. Deze moeten niet enkel gericht zijn tot de werkgevers, maar ook tot de betrokken (controle)artsen.
    • ....