Advies 2021/40
Advies nr. 2021/40 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over de wijziging van de wet van 5 mei 2014 betreffende de internering, uitgebracht op de plenaire zitting van 22/11/2021.
Advies op initiatief van de NHRPH.
1. ONDERWERP
Het wetsontwerp om justitie menselijker, sneller en straffer te maken wijzigt enkele artikelen van de wet van 5 mei 2014 betreffende de internering.
2. ANALYSE
A. De wet van 5 mei 2014 betreffende de internering
Artikel 2 van de wet van 5 mei 2014 bepaalt dat de internering van personen met een geestesstoornis een veiligheidsmaatregel is die er tegelijkertijd toe strekt de maatschappij te beschermen en ervoor te zorgen dat aan de geïnterneerde persoon de zorg wordt verstrekt die zijn toestand vereist met het oog op zijn re-integratie in de maatschappij.
Rekening houdend met het veiligheidsrisico en de gezondheid van de geïnterneerde persoon zal hem de nodige zorg aangeboden worden om een menswaardig leven te leiden. Die zorg is gericht op een maximaal haalbare vorm van maatschappelijke re-integratie en verloopt waar aangewezen en mogelijk via een zorgtraject waarin aan de geïnterneerde persoon telkens zorg op maat aangeboden wordt.
Artikel 9 van de wet bepaalt:
§ 1. De onderzoeksgerechten, tenzij het gaat om misdaden of wanbedrijven die worden beschouwd als politieke misdrijven of drukpersmisdrijven, behoudens voor drukpersmisdrijven die door racisme of xenofobie ingegeven zijn, en de vonnisgerechten kunnen de internering bevelen van een persoon:
1° die een misdaad of wanbedrijf heeft gepleegd die de fysieke of psychische integriteit van derden aantast of bedreigt en
2° die op het ogenblik van de beslissing aan een geestesstoornis lijdt die zijn oordeelsvermogen of de controle over zijn daden tenietdoet of ernstig aantast en
3° bij wie het gevaar bestaat dat hij als gevolg van zijn geestesstoornis, eventueel in samenhang met andere risicofactoren, opnieuw feiten zoals bedoeld in 1° zal plegen.
Het onderzoeksgerecht of het vonnisgerecht beoordeelt op met redenen omklede wijze of het feit de fysieke of psychische integriteit van derden heeft aangetast of bedreigd.
§ 2. De rechter beslist na uitvoering van het in artikel 5 bedoelde forensisch psychiatrisch deskundigenonderzoek of actualisatie van een eerder uitgevoerd deskundigenonderzoek.
Artikel 11 van de wet luidt:
Indien [1 de beklaagde, beschuldigde of inverdenkinggestelde] op het ogenblik dat de internering bevolen wordt, aangehouden is of ingeval de rechter de internering met onmiddellijke opsluiting beveelt, vindt de internering voorlopig plaats in de psychiatrische afdeling van een gevangenis.
Artikel 35 van de wet bepaalt dat indien de kamer voor de bescherming van de maatschappij een beslissing tot plaatsing of overplaatsing neemt, zij bepaalt naar welke inrichting de geïnterneerde persoon moet worden overgebracht. De inrichting wordt gekozen uit de volgende inrichtingen:
- de door de federale overheid georganiseerde inrichting of afdeling tot bescherming van de maatschappij;
- het door de federale overheid georganiseerd forensisch psychiatrisch centrum, aangewezen bij een besluit vastgelegd na overleg in de Ministerraad op voorstel van de voor Justitie, Volksgezondheid en Sociale Zaken bevoegde ministers;
- de door de bevoegde overheid erkende inrichting die is georganiseerd door een privé-instelling, door een Gemeenschap of een Gewest of door een lokale overheid, die in staat is aan de geïnterneerde persoon de gepaste zorg te verstrekken en die een overeenkomst betreffende de plaatsing zoals bedoeld in 5° heeft afgesloten inzake de toepassing van deze wet.
B. Het wetsontwerp om justitie menselijker, sneller en straffer te maken
De NHRPH vernam in de pers (Franstalig artikel) dat het wetsontwerp om justitie menselijker, sneller en straffer te maken verschillende bepalingen van de wet van 5 mei 2014 wijzigt.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bepaalt het volgende:
Door te bepalen dat geïnterneerde personen enkel geplaatst kunnen worden in een door de federale overheid georganiseerde inrichting of afdeling tot bescherming van de maatschappij, een FPC (forensisch psychiatrisch centrum) of een externe psychiatrische voorziening, is er een tekort aan plaatsen ontstaan waar deze plaatsingsbeslissingen op korte termijn kunnen worden uitgevoerd. De geïnterneerde personen die aangehouden zijn, blijven, wanneer er geen plaats is in de door de KBM (kamer tot bescherming van de maatschappij) aangewezen inrichting, opgesloten in de psychiatrische afdeling van een gevangenis. Deze problematiek situeert zich vooral in Wallonië, in afwachting van de ingebruikname van de voorziene FPC’s. De Belgische Staat werd in voornoemde hypothese reeds verschillende keren veroordeeld om een einde te stellen aan het onwettige verblijf in de psychiatrische afdeling van een gevangenis.
Het spreekt voor zich dat een opname in overtal in de door de KBM aangewezen inrichting geen oplossing kan zijn voor het probleem. Dit zou een nefaste impact hebben op de behandelingsmogelijkheden. Om een kwalitatieve zorgverlening te garanderen, is het zeer belangrijk dat er geen overbevolking ontstaat in deze inrichtingen, zodat aan elke patiënt voldoende tijd en zorg kan worden besteed.
Ook een invrijheidstelling kan niet overwogen worden als oplossing om een einde te stellen aan het onwettig verblijf in de psychiatrische afdeling van de gevangenis. Als een geïnterneerde persoon onmiddellijk wordt opgesloten of is aangehouden, betekent dit dat er een veiligheidsprobleem is. Het zou nefast zijn voor de openbare veiligheid om die geïnterneerde, in afwachting van het vrijkomen van een plaats in de aangewezen inrichting, in vrijheid te stellen. Bovendien mag ook de noodzaak om ten aanzien van deze kwetsbare groep van personen te voorzien in de vereiste van continuïteit van zorg niet uit het oog verloren worden.
Anderzijds kan de bestaande situatie ook niet blijven duren. In die situatie lopen gevangenisdirecteurs immers het risico gedagvaard te worden vanwege een onwettige detentie. Deze mensen, die voor de FOD Justitie werken, moeten de wet volgen, maar het is moeilijk te verantwoorden dat zij het risico lopen persoonlijk verantwoordelijk te worden gesteld voor het in gebreke blijven van de uitvoerende macht. Het is aan deze laatste om ervoor te zorgen dat er voldoende beschikbare plaatsen zijn in de gepaste inrichtingen, of dat nu inrichtingen of afdelingen tot bescherming van de maatschappij, FPC’s of externe psychiatrische inrichtingen zijn.
De regering voorziet uiteraard om dit capaciteitsprobleem zo snel mogelijk aan te pakken. Het is echter tevens belangrijk dat er, in afwachting daarvan, een oplossing wordt gezocht voor onbillijke of ongewenste situaties, waarmee zowel overbevolking in de psychiatrische zorg wordt bedoeld, als het feit dat directeurs persoonlijk gedagvaard worden, als het risico op het in het leven roepen van veiligheidsproblemen als iemand die duidelijk een gevaar betekent voor de maatschappij vrijgelaten zou moeten worden.
De NHRPH stelt dus vast dat de reglementering wordt herzien om de Staat te beschermen tegen gerechtelijke vervolging wegens willekeurige detentie: de wetswijziging moet het mogelijk maken detentie van personen met een geestesstoornis in gevangenissen toe te staan, in plaats van hen op te nemen in inrichtingen die beter afgestemd zijn op hun zorg- en begeleidingsbehoeften.
C. Het regeerakkoord
In het verslag van de formateurs staat op bladzijde 50:
Er is aangepaste capaciteit nodig op het vlak van forensisch psychiatrische centra en gevangenissen. De uitvoering van de masterplannen voor gedetineerden en geïnterneerden wordt voortgezet en geactualiseerd na evaluatie.
Bij de uitvoering van de masterplannen gaat de eerste prioriteit uit naar de bouw van de nieuwe forensisch psychiatrische centra (Aalst, Paifve en Waver). Bij de evaluatie van de masterplannen zal er rekening gehouden worden met het feit dat geïnterneerden niet in de gevangenis thuishoren.
De regering brengt de geestelijke gezondheidszorg voor gedetineerden en geïnterneerden die onder de bevoegdheid van de penitentiaire administratie vallen op het niveau van deze in de vrije samenleving en laat zich hiervoor o.a. inspireren door de forensisch psychiatrische centra. Zij neemt dit mee in de evaluatie van de masterplannen.
In overleg met de deelgebieden wordt onderzocht of bijkomende capaciteit mogelijk is op het vlak van maatschappelijke begeleiding en hulpverlening, alternatieve sancties en elektronisch toezicht.
3. ADVIES
In de eerste plaats betreurt de NHRPH het ten zeerste niet over het wetsontwerp te zijn geraadpleegd, met name over het gedeelte betreffende de internering. De NHRPH kan de gekozen oplossing – een gemeenrechtelijke opsluiting zonder aangepaste verzorging – en de aangevoerde, schandelijke redenen – de Staat vrijwaren van een nieuwe veroordeling en de staat WETTELIJK vrijstellen van zijn verplichting om personen met een geestesstoornis te begeleiden – niet onderschrijven! Moeten wij eraan herinneren dat België het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap heeft goedgekeurd, en ondertussen al ontelbare keren werd veroordeeld?
De NHRPH herinnert aan het engagement van de volledige regering om de NHRPH te raadplegen wanneer de overwogen maatregelen gevolgen kunnen hebben voor personen met een handicap.
Meer in het bijzonder herinnert de NHRPH eraan dat België herhaaldelijk werd veroordeeld door het Europees Hof voor de rechten van de mens. In zijn pilootarrest van 6 september 2016 (arrest W.D. versus België) is het Hof van oordeel dat de nationale autoriteiten te weinig hebben gedaan voor de gezondheidstoestand van de eiser, waardoor die in een situatie terechtkwam die in strijd is met artikel 3 van het Verdrag. Zijn verdere verblijf in een psychiatrische vleugel zonder realistische hoop op verandering, zonder een passend medisch kader en gedurende een aanzienlijke periode, vormt een bijzonder schrijnende beproeving die hem meer ontredderd heeft dan het onvermijdelijke lijden dat inherent is aan vrijheidsberoving.
Bovendien is het Hof van mening dat de internering van de eiser in een plaats die niet afgestemd is op zijn gezondheidstoestand, de bij artikel 5, § 1, e), van het Verdrag vereiste relatie tussen het doel van de vrijheidsberoving en de omstandigheden waarin deze plaatsvindt, heeft verbroken en dat er derhalve sprake is van een schending van artikel 5, § 1, van het Verdrag.
Sindsdien heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens soortgelijke gevallen behandeld. België werd telkens veroordeeld. Het laatste arrest over dit onderwerp dateert van 6 april 2021. Telkens veroordeelt het Hof de omstandigheden waarin geïnterneerde personen in gewone gevangenissen van hun vrijheid worden beroofd, aangezien deze hun elk vooruitzicht op re-integratie ontnemen, wegens gebrek aan aangepaste therapeutische zorg (De belangrijkste arresten inzake handicap, onder leiding van Isabelle Hachez en Jogchum Vrielink, Ed. Larcier, p. 779).
De NHRPH is zich er terdege van bewust dat extra plaatsen in aangepaste inrichtingen niet zomaar van de ene dag op de andere kunnen worden gecreëerd. Sinds 2016 hadden er evenwel snel alternatieve oplossingen moeten kunnen worden gevonden. De wet van 2014 voorziet namelijk in het afsluiten van overeenkomsten met psychiatrische ziekenhuizen voor de tenlasteneming van geïnterneerden. Volgens de Belgische afdeling van het Internationaal Observatorium voor het Gevangeniswezen werden tot dusver nog geen overeenkomsten ondertekend.
De NHRPH herinnert aan zijn positienota Internering van 19 december 2016:
De NHRPH pleit ervoor dat de interneringsmaatregel bij voorkeur ‘extra muros’ uitgevoerd wordt. Wordt een geïnterneerde van zijn vrijheid beroofd, dan mag dit enkel in de gevallen en volgens de regels van de wet. In overeenstemming met de beginselen in de internationale verdragen bevestigt de NHRPH dat geïnterneerden niet in de gevangenis thuishoren. De NHRPH staat achter de wetswijziging inzake internering – waardoor geïnterneerden in specifiek daartoe voorziene inrichtingen geplaatst worden, maar blijft erover waken dat de overheid de rechten naleeft van geïnterneerden die reeds van hun vrijheid beroofd zijn op het ogenblik dat deze wetswijziging in werking treedt. Hij vraagt dat de recente inspanningen voor een nauwe samenwerking tussen de departementen van Justitie en Volksgezondheid (bijv. federaal meerjarenplan voor geestelijke gezondheid, investeringen in zorg voor geïnterneerden, toename van het aantal opvangplaatsen in gespecialiseerde inrichtingen, opleiding en preventie, …) de komende jaren voortgezet en zelfs versterkt worden, met de bedoeling geïnterneerden geleidelijk aan uit de gevangenis te halen en hun aangepaste verzorging te bieden door middel van de traditionele zorgcircuits.
De NHRPH stelt vast dat het regeerakkoord bepaalt dat bij de uitvoering van de masterplannen de eerste prioriteit uitgaat naar de bouw van de nieuwe forensisch psychiatrische centra (Aalst, Paifve en Waver). De NHRPH vraagt zich af of bestaande, maar leegstaande gebouwen een andere bestemming zouden kunnen krijgen om te worden omgevormd tot forensisch psychiatrische centra. Uiteraard moeten de gebouwen voldoen aan de toegankelijkheidsnormen. Een persoon met een geestesstoornis kan immers ook een andere handicap hebben (bijv. een lichamelijke handicap).
De NHRPH vraagt dat ondertussen zo snel mogelijk samenwerkingsovereenkomsten tussen de gevangenissen waar de geïnterneerden verblijven en de psychiatrische ziekenhuizen worden afgesloten, zodat de geïnterneerden aangepaste verzorging krijgen. Algemeen benadrukt de NHRPH de zware en vaak onomkeerbare gevolgen op middellange en lange termijn van een opsluiting van personen met een handicap of personen met een geestesstoornis die geen toegang (meer) hebben tot gepaste verzorging.
De NHRPH vraagt ook dat de bepalingen betreffende de geïnterneerden in het regeerakkoord zo spoedig mogelijk worden uitgevoerd.
4. ADVIES BEZORGD
- Voor opvolging aan de heer Vincent Van Quickenborne, Vice-eersteminister en Minister van Justitie en Noordzee
- Voor opvolging aan mevrouw Éliane Tillieux, voorzitster van de Kamer van Volksvertegenwoordigers
- Ter informatie aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
- Ter informatie aan Unia
- Ter informatie aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
- Ter informatie aan de federale ombudsman