Nationale Hoge Raad Personen met een Handicap

Advies 2021/38


Advies nr. 2021/38 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het TRIA-project, uitgebracht tijdens de plenaire vergadering van 22/11/2021.

Advies uitgebracht op initiatief van de NHRPH.

1. ONDERWERP

Tijdens zijn plenaire vergadering van 18 oktober 2021 heeft de NHRPH geluisterd naar de heer Johan Moeyaert Crisismanager, over de ontwikkeling van het TRIA-project. TRIA is het toekomstige programma dat zal worden ingevoerd voor de behandeling van de aanvragen voor tegemoetkomingen aan personen met een handicap, aanvragen voor parkeerkaarten en aanvragen voor een erkenning voor het verkrijgen van bepaalde sociale en fiscale vergoedingen.

2. ANALYSE

I. TRIA: huidige situatie en noodzaak van een reset

De heer Moeyaert herinnerde aan de twee hoofddoelstellingen van TRIA :

  • De continuïteit van de dienstverlening van de DG HAN waarborgen: overname van de bestaande TETRA-functionaliteiten voor het beheer van de dossiers (enkel back-officeproject);
  • Build for change (gebouwd voor verandering): snellere en flexibelere integratie van toekomstige veranderingen.

De 6 subprocessen van TRIA zijn:

  • Intake (indienen van de aanvraag)
  • Information gathering (verzamelen van informatie)
  • Evaluating handicap (evaluatie van de handicap)
  • Evaluating eligibility (evaluatie van de toekenningscriteria)
  • Processing decision (beheer van de beslissingen)

In het evaluatieverslag van Deloitte van juli 2021 staat dat met de huidige gang van zaken de oorspronkelijk vastgestelde doelstellingen niet zullen worden gehaald. TRIA moet dus worden gereset. Die reset houdt het volgende in:

  1. De huidige situatie begrijpen en - vooral - in overleg met alle betrokken partijen (business en IT) bepalen wat er nog moet worden gebouwd
  2. De corrigerende acties en hun potentieel evalueren in het licht van de achterstand en van andere door Deloitte aangehaalde aandachtspunten
  3. Een nieuw, volledig, realistisch en onderbouwd plan voor ontwikkeling en uitrol opstellen op basis van de in de vorige 2 punten verworven kennis.

II. TRIA resetten

1. Beter begrijpen wat “thans aan de gang” (as is) betekent en de “to do” uitwerken.

Momenteel lopende:

  • Momenteel wordt het subproces “evaluatie van de handicap” ontwikkeld. Deze ontwikkeling zou tegen eind januari 2022 voltooid moeten zijn.

To do:

  • Voor de 5 andere subprocessen moeten met alle betrokken partijen de activiteiten en de IT-componenten in kaart worden gebracht die voor deze subprocessen moeten worden gebouwd.
  • Op basis hiervan beginnen met het ontwikkelen van de andere 5 subprocessen.

2. Corrigerende acties:

Parallelle ontwikkeling

In de veronderstelling dat slechts één subproces eind januari 2022 zal klaar zijn, zelfs met de uitrol van bijna het hele ontwikkelingsteam (dat reeds begonnen is met het werk in de loop van het jaar 2020), is het nu reeds duidelijk dat het, met de huidige werkmethode, niet mogelijk zal zijn de implementatie te waarborgen binnen het voorziene tijdschema. Het TRIA-team staat daarom in contact met externe partners voor extra capaciteit en expertise (mits naleving van de budgettaire enveloppe 2021).

Criteria voor de migratie:

  1. Scenario voor solide migratie (doel: 0 risico): continuïteit van de betalingen (correct, volledig, zonder operationele risico’s)
  2. Een “big bang”-scenario voorkomen; wel een geleidelijke implementatie met optie “fallback” (plan B)
  3. Naleven van de globale deadline en van de tussentijdse deadlines
  4. Intermediaire TRIA/TETRA-programmeringswerkzaamheden zo veel mogelijk voorkomen
  5. Prioritering per volumes, daar waar mogelijk (uitzonderingen behandeld aan het eind in de planning)
  6. De ‘business’ geeft de “go” vóór iedere ingebruikname, op basis van de “UAT end to end” (validatietests door de end-to-endgebruiker)
  7. Transparantie van het migratiescenario voor de gebruikers (en extra werklast voorkomen)

Rapportage

  • De transparantie bij de stuurgroep verhogen door de basis van TRIA uit te leggen en een duidelijk rapport op te stellen over de staat en de voortgang van het project.
  • Rapporteren over de voortgang van het programma op basis van een gestandaardiseerde template (model).

3. Wat reeds gelanceerd is en wat diepgaander moet worden geanalyseerd

  • Een nauwere samenwerking tussen het TRIA-team en het ICT TETRA-team van de FOD om sneller te begrijpen wat moet worden gebouwd, en hoe (en waarom) de functionaliteiten momenteel in TETRA worden ondersteund.
  • Het toepassingsgebied werd verduidelijkt:
    • Opstellen van een volledige lijst van functionaliteiten, die ten minste de bestaande TETRA-functionaliteiten in TRIA herneemt. In een beperkt aantal gevallen wordt reeds in extra functionaliteiten voorzien met een toegevoegde waarde voor de gebruikers, maar in de meeste gevallen zullen die wegens de tijdsdruk pas na de uitrol van TRIA worden opgeleverd.
    • Verduidelijking van het begrip “build for change” (gebouwd voor verandering) in de praktijk binnen TRIA:
      • Implementatie van de workflow (weergave van een opeenvolging van taken of handelingen die worden uitgevoerd door een persoon, een groep personen, een instelling, …) in de CMMN-structuur (Case Management Model and Notation): creëert flexibiliteit voor eventuele aanpassingen van het proces
      • Opsplitsing van de onderliggende software in kleine blokken die onafhankelijk van elkaar kunnen worden aangepast (een modulaire structuur creëert een flexibiliteit voor eventuele wetswijzigingen)
  • Nagaan of en hoe de doeltreffendheid van het hele TRIA-team kan worden versterkt en/of geoptimaliseerd.
  • Onderzoeken van pragmatische alternatieve oplossingen (bv. IT-componenten van andere programma’s hergebruiken, vereenvoudiging van de processen, …)
  • Parallelle ontwikkelingstrajecten opzetten (d.w.z. de 6 subprocessen niet één voor één en in volgorde uitvoeren, maar tegelijkertijd en naast elkaar) en, zo nodig, een beroep doen op externe hulp. Aangezien bijna het hele ontwikkelingsteam (dat reeds begonnen is met het werk in de loop van het jaar 2020) in principe amper één van de zes subprocessen klaar zal hebben tegen eind januari 2022 , dan is het duidelijk dat het met de huidige werkmethode niet mogelijk zal zijn de implementatie te waarborgen binnen het voorziene tijdschema.

4. Een nieuw plan

Aangezien alle te bouwen componenten nog moeten worden geïdentificeerd, kan momenteel nog geen voldoende onderbouwd plan worden voorgesteld. Een nieuw bottom-upplan zal tijdens de volgende stuurgroep (voorzien voor december 2021) worden voorgelegd.

III. Beslissingen en volgende stappen

  1. Validatie van de volgende elementen:
    • de lancering van parallelle ontwikkelingstrajecten
    • het voorgestelde formaat om de transparantie van de rapportage te vergroten
    • de basiscriteria voor de vaststelling van het beste uitrol- en migratiescenario
  1. Stappen voor de volgende stuurgroep: bottom-upplan en voorstel voor het migratiescenario
  1. Twee zittingen voor “tussentijdse update” (tussentijdse bijwerking) tussen de stuurgroep van oktober 2021 en die van december 2021

3. ADVIES

A. Algemene overwegingen

Allereerst formuleert de NHRPH een aantal belangrijke voorafgaande opmerkingen:

  1. In vergelijking met het oorspronkelijke project is de ambitie om tot een alomvattend instrument te komen verminderd. Het project wijkt af van de visie en de doelstellingen die aan de NHRPH, de Ministerraad en Minister Lalieux zijn voorgelegd. Momenteel kan worden vastgesteld dat TRIA bijna volledig een back-officeprogramma is geworden en dat de onderdelen die in de nota aan de Ministerraad van 14 oktober 2021 werden voorgesteld, niet zijn ontwikkeld. De NHRPH ziet de meerwaarde van TRIA voor de eindgebruiker (personen met een handicap en diverse professionele actoren) niet, hoewel dit als een belangrijk punt aan de Ministerraad is voorgelegd. De NHRPH is hierover enorm teleurgesteld.
  1. De door de NHRPH geformuleerde verzoeken zijn essentieel in het kader van TRIA. Wat niet in de eerste omschakelingsfase kon worden opgenomen, moet absoluut zo snel mogelijk worden geïntegreerd, via ExcelHan of op een andere manier. De TRIA-ontwikkelingsprocessen zullen van meet af aan flexibel genoeg moeten zijn om ten minste de hierna genoemde uitdagingen aan te kunnen.
  1. TRIA moet het mogelijk maken de multidisciplinaire aanpak van de beoordeling van het verlies aan verdienvermogen en zelfredzaamheid van personen met een handicap (PMH) te integreren. De module medische ontwikkeling zal in januari 2022 worden afgerond.
    De NHRPH heeft deelgenomen aan een workshop op 16/02/2021 over de medische evaluatie, waar hij heel wat verwachtingen heeft geformuleerd over de werkwijze en de reikwijdte van de evaluatie. De NHRPH heeft nooit enige feedback gekregen over hoe zijn verwachtingen werden geïntegreerd. Hij heeft evenmin een presentatie gekregen van de informaticamodule die werd gekozen en uiteindelijk is aangenomen. Overigens heeft de NHRPH tijdens een tussentijdse vergadering op 19 oktober 2021 vernomen dat de multidisciplinaire aanpak in deze module niet zal worden geïntegreerd. De NHRPH vindt deze situatie ontoelaatbaar. Hij vraagt met klem dat de multidisciplinaire aanpak op termijn in de module wordt geïntegreerd en wenst zeer duidelijke informatie hierover te krijgen. 
  1. Het heeft het team twee jaar gekost om te beseffen welke problemen er zijn. Tijdens deze periode waren er te weinig en te formele contacten met de NHRPH en de externe partners: er was geen enkele echte uitwisseling, noch werden er prioriteiten gesteld op basis van de verwachtingen van de NHRPH. Dit mag in de toekomst niet meer gebeuren.
  1. TRIA lijkt een operationeel beheersinstrument te zijn zonder enige connectie met de externe actoren die nochtans van cruciaal belang zijn: personen met een handicap, maar ook verenigingen, ziekenfondsen, OCMW’s, … Dat is zeer verontrustend. Een fundamentele vraag is of TRIA geschikt is voor de sociale uitdagingen van het stelsel van tegemoetkomingen: gemakkelijke toegang tot de rechten voor iedereen, bestrijding van de non take-up en armoede, enz.
  1. De testperiodes worden verkort en een deel van het project zal worden uitbesteed. Staan kortere testperiodes en uitbesteding nog steeds borg voor de kwaliteit van het product?
  1. Een eventuele substantiële hervorming van de wet van 27 februari 1987 zal niet in de TRIA-toepassing kunnen worden geïntegreerd, omdat in de modules de voorkeur moest worden gegeven aan snelheid van de ontwikkeling boven soepelheid en flexibiliteit. Wat is de meerwaarde van een module waarvan de ontwikkeling op lange termijn geen ingrijpende hervorming van de wet mogelijk maakt? Het is duidelijk dat de wet niet meer aan de behoeften voldoet en dat hervormingen onvermijdelijk zijn (referentiejaren van de inkomsten, herziening van de statuten, herziening van het evaluatiesysteem, …). Minister Lalieux heeft hiervan een prioriteit gemaakt voor de legislatuur (zie Federaal Plan Handicap). Is deze belofte om IT-redenen al in de kiem gesmoord?
  1. De NHRPH stelt vast dat alles is gereset, behalve de module “evaluatie van de handicap”. De voor dit jaar voorziene budgettaire enveloppe zou voldoende moeten zijn. Maar wat voor de volgende jaren?
  1. Voor de NHRPH blijft de wijze waarop de modules worden ontwikkeld en de wijze waarop de verwachtingen van de werkgroepen en workshops waaraan de NHRPH op uitnodiging deelneemt, worden geïntegreerd, onduidelijk: de NHRPH begrijpt niet hoe de verwachtingen worden geïntegreerd. Een dergelijke manier van werken doet twijfel rijzen over de reikwijdte van een proces dat als participatief en constructief wordt voorgesteld.
  1. De NHRPH herinnert eraan dat in het verleden, bij de overgang van het ene systeem naar het andere (digitalisering), erkenningen en documenten zijn “verloren” gegaan. Personen van wie was erkend dat zij in aanmerking kwamen voor sociale en fiscale maatregelen, maar die geen uitkeringen ontvingen, waren niet langer gekend in het nieuwe systeem en konden derhalve geen attesten meer krijgen om hun rechten te doen gelden. Dit mag niet meer gebeuren.
  1. De NHRPH merkt op dat er al jaren problemen zijn met de vervanging van TETRA. De lancering van Curam was een ramp en het programma werd al snel afgevoerd. De NHRPH vraagt zich af of zulke zaken ook gebeuren in andere administraties die verantwoordelijk zijn voor - bijvoorbeeld - de berekening van werkloosheidsuitkeringen, rustpensioenen, enz.

B. Administratief en medisch dossierbeheer

a) Gelijke behandeling van burgers

De wet van 27 februari 1987 inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap is federaal: met vergelijkbare administratieve en medische parameters zou een persoon met een handicap (PMH) op dezelfde manier moeten worden behandeld als ieder ander persoon, ongeacht waar hij woont en/of welke dossierbeheerder en arts zijn situatie onderzoeken. Dat is momenteel niet het geval: het beheer van de herinneringen voor verzoeken om aanvullende informatie aan de aanvrager, de criteria voor afwijzing, de criteria voor de evaluatie van de handicap, de integratie van een wetswijziging, de toepassing van de herzieningsgronden, enz. worden door de verschillende teams - en zelfs binnen eenzelfde team - niet altijd op dezelfde wijze toegepast. TRIA zou moeten voorzien in processen die de dossierbeheerders begeleiden en verplichten te werken in overeenstemming met de reglementaire voorschriften.

b) Betaling van de tegemoetkomingen

De Pensioendienst zal, op relatief korte termijn, instaan voor de betaling van de tegemoetkomingen. In heel wat situaties cumuleren PMH een rust- of overlevingspensioen met tegemoetkomingen voor personen met een handicap. Het is absoluut noodzakelijk dat de betaling van de tegemoetkoming, die een voorwaarde is voor het doen ontstaan van bepaalde afgeleide rechten, steeds kan worden onderscheiden van de betaling van het pensioen.

c) Toepassing met terugwerkende kracht

Het is absoluut noodzakelijk dat TRIA dossiers kan identificeren die vallen onder de toepassing van een nieuwe reglementaire bepaling die met terugwerkende kracht van toepassing is. Onlangs heeft de terugwerkende kracht waarin de nieuwe maatregelen voorzien (de “prijs van de liefde” en de vermindering van de leeftijd voor het aanvragen van de tegemoetkomingen) immers tot problemen geleid. Voor PMH die onder de voorwaarden voor de toepassing van deze terugwerkende kracht vallen, moet de toepassing van de reglementering automatisch gebeuren, zonder dat de persoon hiervoor actie moet ondernemen.

d) Over het algemeen

Alle processen moeten ertoe bijdragen de non take-up te elimineren en de automatisering te vergemakkelijken. Ze moeten PMH ook zoveel mogelijk in staat stellen hun aanvragen zelfstandig in te dienen.

C. Communicatie en toegang tot het dossier:

  • De huidige functionaliteiten van My Handicap bieden niet genoeg betrouwbare informatie over de voortgang van het dossier. Daarom moeten op termijn nieuwe functionaliteiten in TRIA worden voorzien.
  • In My Handicap is de historiek van de dossiers vaak onvolledig: PMH moeten toegang hebben tot alle beslissingen en elke beslissing moet toegankelijk zijn. De personen zouden zelf een kopie van de beslissingen moeten kunnen afdrukken, gewoon thuis of via een bevoegde actor (vereniging, ziekenfonds, …). TRIA moet ook een historiek van de dossiers bevatten.
  • In My Handicap zijn de tracering van de aangevraagde, ontvangen of nog niet in behandeling genomen documenten en de situatie van het dossierbeheer niet opgenomen. Er zijn meer details nodig over een nog niet in behandeling genomen dossier: waarom is het nog niet behandeld? Wordt er gewacht op een medisch document? Wordt er gewacht op een datastroom (flux) van een sociale zekerheidsinstelling, van de FOD Financiën of van een andere instelling? Wordt er op een ander document gewacht? Is er een extra termijn toegekend voor het indienen van het document? Wat men momenteel terugvindt in Tetra, geeft geen enkel idee over de voortgang van het dossier. TRIA moet het mogelijk maken dit probleem te verhelpen.
  • Er moet concretere informatie worden opgenomen over de achterstallige bedragen en over de beslissingen waartegen beroep is aangetekend en over de opvolging van de beslissingen die ingevolge een vonnis zijn genomen. (Het bedrag evenals de periode worden gewoonlijk opgenomen in het overzicht van betalingen, maar zonder te verduidelijken dat het gaat om achterstallige bedragen en niet om het bedrag van de tegemoetkoming.)
  • De uitwisselingen tussen de DG HAN enerzijds en de PMH en de andere actoren anderzijds moeten zichtbaar worden gemaakt (contactformulieren, telefonische oproepen, sociale zitdagen, …): een historiek van de aan PMH verzonden brieven door de DG HAN is van essentieel belang.
  • Het opvolgen van de klachten moet ook worden getoond: sommige klachten worden voorlopig nog beschouwd als verzoeken om informatie.

Dit alles is noodzakelijk om:

    • het anticiperen op de situatie te vergemakkelijken en de proactieve aanpak van de agent bij het dossierbeheer te ondersteunen;
    • het aantal oproepen van PMH en van andere actoren te verminderen;
    • statistieken over de verwachtingen van PMH, partners, … op te maken;
    • de kwaliteit van de processen en beslissingen te waarborgen.

D. TRIA als begeleiding van de politieke visie

  • TRIA moet het mogelijk maken de gegevenskruising te doen toenemen: voorlopig is het bijvoorbeeld onmogelijk te weten hoeveel sociale bezoeken er per jaar in de centra plaatshebben.
  • De NHRPH herinnert ook aan de absolute noodzaak om zo snel mogelijk een statistiekmodule van TRIA te ontwikkelen. Uit recente studies over de non take-up blijkt immers dat steeds meer personen van de radar van de sociale zekerheid en sociale bijstand verdwijnen. De gezondheidscrisis heeft dit fenomeen nog versterkt. TRIA moet ook kunnen bijdragen tot het ombuigen van deze tendens. Op het vlak van de vooruitziendheid in het algemeen zal niemand de idee betwisten dat de DG HAN over goede en regelmatige statistieken moet beschikken. De statistieken van de DG HAN (evenals die van andere instellingen) moeten kunnen bijdragen aan het ontwikkelen van een beleid ten behoeve van PMH dat rekening houdt met hun reële behoeften.
  • Er moet ook rekening worden gehouden met de bevoegdheden van de deelgebieden.

E. Integratie van een volledige hervorming van de wet van 1987

  • TRIA moet worden gebouwd voor verandering (build for change). TRIA moet ook in staat zijn om, op termijn, een reglementering in te voeren die meer is aangepast aan de inclusie van PMH. Dit kan een andere manier zijn om de inkomens in aanmerking te nemen, een andere definitie van sociale categorieën, enz.

De NHRPH vraagt om zo snel mogelijk en op gestructureerde en ononderbroken wijze, naarmate de 6 TRIA-modules worden ontwikkeld, duidelijke informatie te ontvangen over de prioriteiten die door het management van de DG HAN zijn bepaald. Deze prioriteiten moeten aan de NHRPH worden voorgesteld, zodat laatstgenoemde in staat is te beoordelen wat de parameters van het dossierbeheer zullen zijn, welke acties automatisch zullen verlopen, welke acties menselijke tussenkomst zullen vereisen, enz.

De NHRPH vraagt ook dat het management van TRIA zorgt voor een vorm van validatie van de modules door de belangrijkste partners die sterk betrokken zijn bij het dossierbeheer en die PMH begeleiden: verenigingen van PMH, ziekenfondsen, enz.

4. ADVIES BESTEMD

  • Voor opvolging aan de heer Peter Samyn, Voorzitter van de FOD Sociale Zekerheid;
  • Voor opvolging aan de heer Yves De Smedt, wnd. Directeur-generaal van de Directie-generaal Personen met een Handicap (DG HAN)
  • Voor opvolging aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een Handicap, Armoedebestrijding en Beliris
  • Ter informatie aan Unia
  • Ter informatie aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
  • Ter informatie aan de federale ombudsman