Advies 2021/15

Advies nr. 2021/15 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over de voorgestelde herziening van artikel 23 van de Grondwet teneinde dat artikel aan te vullen ter bekrachtiging van het recht op mobiliteit, uitgebracht tijdens de plenaire vergadering van 19 april 2021.

Advies uitgebracht op verzoek van mevrouw Özlem Özen, Voorzitter van de Kamercommissie Grondwet en Institutionele Vernieuwing, per e-mail van 23 maart 2021.

1. ONDERWERP

In het Parlement is een voorstel ingediend om artikel 23 van de Grondwet te herzien en daarin het recht op mobiliteit op te nemen.

2. ANALYSE

Artikel 23 van de Grondwet luidt als volgt:

Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid:

1. 1. het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;
   2. het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand;
   3. het recht op een behoorlijke huisvesting;
   4. het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu;
   5. het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing;
   6. het recht op gezinsbijslagen.

De Toelichting van het voorstel omvat met name de volgende elementen:

Behalve arbeid, sociale zekerheid, een behoorlijke huisvesting, de bescherming van de gezondheid en dies meer, brengt de evolutie van onze samenleving nieuwe behoeften mee. Die dienen te worden beschouwd als essentieel, als noodzakelijk, ja zelfs als een conditio sine qua non voor de ontplooiing van onze vrijheden. Wij denken hierbij aan de noodzaak zich te kunnen verplaatsen, die inherent is aan onze moderne samenleving.

(…). De onmogelijkheid om zich te verplaatsen belemmert enerzijds een belemmering de ontvoogding en ontplooiing van alle mensen; anderzijds vergalt ze ook het dagelijks leven en valt ze niet te rijmen met het beginsel van gelijke kansen en levensomstandigheden.

Veeleer dan genoegen te nemen met het recht op vrijheid van verkeer, bepleiten wij een recht op feitelijke mobiliteit met inachtneming van het algemeen belang, met name via de toegang tot een universele dienstverlener inzake openbaar vervoer. Het recht op mobiliteit heeft niet zomaar betrekking op ongeacht welke vorm van mobiliteit.

(...) vooral dat wij willen meewerken aan een billijke verdeling van de openbare ruimte tussen de verschillende gebruikers.

Onder het recht op feitelijke mobiliteit met inachtneming van het algemeen belang dient het recht te worden verstaan op een mobiliteit die sociaal, geografisch en fysiek toegankelijk is.

Het recht op een fysiek toegankelijke mobiliteit behelst in de eerste plaats de toegang van personen met een beperking tot de verschillende vervoermiddelen. Fysiek toegankelijke mobiliteit inschrijven in de Grondwet impliceert dat de integratie van die personen in onze samenleving verder wordt doorgetrokken.

(...) Het is een vorm van mobiliteit die de Staat ertoe moet aanzetten om, op grond van kwaliteits- en veiligheidscriteria, openbaarvervoersmodi uit te bouwen en die onafgebroken te waarborgen.

Universele dienstverlening maakt deel uit van een algemeen beleid inzake gelijke voorwaarden met het oog op een gewaarborgde toegang voor iedereen, tegen een redelijke prijs, zelfs in de verste uithoeken van een bepaald gebied, tot een reeks diensten die door de overheid van algemeen belang worden geacht. Universele dienstverlening wordt vaak beschouwd als een minimale “kerntaak” van de overheidsdienstverlening.

De bekrachtiging van het recht op universele dienstverlening inzake mobiliteit houdt onvermijdelijk in dat wordt verwezen naar de minimale verplichtingen die de openbaarvervoersbedrijven (NMBS, De Lijn, MIVB, TEC) qua openbare dienstverlening moeten nakomen. In het licht van met name de marktrisico’s lijkt het ons onontbeerlijk dat de toegang tot die diensten gewaarborgd blijft.
Het zou ons streven echter te kort doen in de Grondwet alleen maar een recht op universele dienstverlening inzake mobiliteit te erkennen, in plaats van het recht op mobiliteit met inbegrip van het recht op universele dienstverlening inzake openbaar vervoer.

… niet alleen de Staat, maar ook de gewesten en nog meer de gemeenten, hun verantwoordelijkheid op zich moeten nemen door een verdeling van de openbare ruimte te waarborgen onder alle soorten gebruikers. Concreter wil dat zeggen dat het recht op mobiliteit meer is dan de trein of de bus nemen tegen een schappelijke prijs in welbepaalde kwalitatieve en veiligheidsomstandigheden; het gaat er ook om te kunnen wandelen op voldoende brede voetpaden, te kunnen fietsen op veilige fietspaden, te zorgen voor een beveiligd en onderhouden wegennet enzovoort.

In de Grondwet het recht op mobiliteit opnemen, met name via toegang tot universele dienstverlening inzake openbaar vervoer, heeft geen directe invloed op die rechten als dusdanig. Wel hangt er voor de verschillende entiteiten een verplichting aan vast om de uitoefening van die rechten te waarborgen.

De indieners van het voorstel stellen daarom voor artikel 23, lid 3, van de Grondwet aan te vullen met een 7°, dat als volgt luidt

7° het recht op feitelijke mobiliteit met inachtneming van het algemeen belang, met name door middel van toegang tot universele dienstverlening inzake openbaar vervoer.

3. ADVIES

De NHRPH is van mening dat het recht op mobiliteit voor iedereen een fundamenteel recht is. Dit recht is een belangrijk aandachtspunt voor de NHRPH. In dit verband verwijst hij naar zijn standpuntnota "Toegankelijkheid en mobiliteit", en naar de talrijke adviezen die hij op dit gebied heeft uitgebracht (bijvoorbeeld advies 2021-02 over de toegankelijkheid van de NMBS voor personen met een handicap).

De NHRPH herinnert eraan dat het recht op toegankelijkheid voor personen met een handicap reeds wordt gewaarborgd door het nieuwe artikel 22ter van de Grondwet.

Bij de voorbereidende werkzaamheden voor de invoeging van artikel 22 ter is herhaaldelijk benadrukt dat het recht op volledige inclusie zowel universele toegankelijkheid als redelijke aanpassingen vereist, die uitdrukkelijk zijn vastgelegd. Zo wordt in het verslag dat namens de Commissie voor grondwet en institutionele vernieuwing is opgesteld, met name melding gemaakt van wat volgt: 

Weliswaar is sprake van een recht op redelijke aanpassingen, maar in dat verband mag niet worden vergeten dat de overheid gebonden is door een resultaatsverplichting inzake toegankelijkheid, zoals gewaarborgd door het VN-Verdrag. Het is de bedoeling dat de Grondwet voortaan de Federale Staat en de deelstaten ertoe verplicht om, elk binnen hun bevoegdheden, op te treden met het oog op de implementering van die nieuwe grondwetsbepaling.
Daardoor zullen die overheden positief discriminerende maatregelen moeten nemen, teneinde te waarborgen dat het gelijkheidsbeginsel ook de mensen met een handicap ten goede komt. (p. 5)

De NHRPH herinnert er tevens aan dat dit de filosofie is van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), waaraan artikel 22ter een constitutionele verankering biedt door het samen te vatten in een compacte formule: het recht op volledige inclusie.

Artikel 9 bepaalt dat België, net als elke andere Staat die het Verdrag heeft geratificeerd, passende maatregelen moet nemen:

… om personen met een handicap op voet van gelijkheid met anderen de toegang te garanderen tot de fysieke omgeving, tot vervoer, informatie en communicatie, met inbegrip van informatie- en communicatietechnologieën en –systemen, en tot andere voorzieningen en diensten die openstaan voor, of verleend worden aan het publiek, in zowel stedelijke als landelijke gebieden. Deze maatregelen, die mede de identificatie en bestrijding van obstakels en drempels voor de toegankelijkheid omvatten, zijn onder andere van toepassing op:

1. 1. gebouwen, wegen, vervoer en andere voorzieningen in gebouwen en daarbuiten, met inbegrip van scholen, huisvesting, medische voorzieningen en werkplekken;
   2. informatie, communicatie en andere diensten, met inbegrip van elektronische diensten en nooddiensten.

Met betrekking tot mobiliteit bepaalt artikel 20 van het VN-Verdrag:

De staten die partij zijn nemen doeltreffende maatregelen om de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap met de grootst mogelijke mate van zelfstandigheid te waarborgen, onder meer door:

1. 1. de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap te vergemakkelijken op de wijze en op het tijdstip van hun keuze en tegen een betaalbare prijs;
   2. de toegang voor personen met een handicap tot hoogwaardige mobiliteitshulpmiddelen, -apparaten, ondersteunende technologieën en vormen van hulp door mens of dier en tot bemiddeling te vergemakkelijken, onder meer door deze beschikbaar te maken tegen een betaalbare prijs;
   3. personen met een handicap en gespecialiseerd personeel dat met personen met een handicap werkt, training in mobiliteitsvaardigheden te verschaffen;
   4. instellingen die mobiliteitshulpmiddelen, -apparaten en ondersteunende technologieën produceren, aan te moedigen rekening te houden met alle aspecten van mobiliteit voor personen met een handicap.

In de Toelichting wordt niet verwezen naar het VN-Verdrag en artikel 9 daarvan, noch, a fortiori, naar General Comment nr. 2 van het Comité voor de rechten van personen met een handicap van 11 april 2014 over toegankelijkheid.

Ter herinnering, de General Comment stelt:

1. Toegankelijkheid is essentieel voor personen met een handicap om onafhankelijk te kunnen leven en op voet van gelijkheid volledig aan het maatschappelijk leven te kunnen deelnemen. Zonder toegang tot de fysieke omgeving, vervoer, informatie en communicatie, met inbegrip van informatie- en communicatiesystemen en -technologieën, en andere faciliteiten en diensten die openstaan voor of verleend worden aan het publiek, hebben personen met een handicap geen gelijke kansen om deel te nemen aan hun respectieve samenlevingen. Het is geen toeval dat toegankelijkheid een van de beginselen is die ten grondslag liggen aan het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (art. 3, onder f). De beweging van personen met een handicap heeft er steeds op gewezen dat toegang tot de fysieke omgeving en tot het openbaar vervoer een voorwaarde is voor het genot door personen met een handicap van het recht op bewegingsvrijheid dat is neergelegd in artikel 13 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

De NHRPH wijst voorts met name op de volgende punten:

§ 7. Zonder toegankelijk vervoer kunnen personen met een handicap niet genieten van sommige van hun basisrechten, zoals het recht om werk te zoeken of het recht op gezondheidszorg.

§ 29. Het is nuttig toegankelijkheidsnormen op te nemen in wetgeving die de verschillende gebieden omschrijft die toegankelijk moeten zijn, bijvoorbeeld de fysieke omgeving in wetten inzake bouw en planning, vervoer in wetten met betrekking tot openbaar lucht-, spoor-, weg- en watervervoer en zeevervoer, en informatie en communicatie en diensten aan het publiek in wetten met betrekking tot deze gebieden.

§ 39. Zonder toegankelijk vervoer naar school, toegankelijke schoolgebouwen en toegankelijke informatie- en communicatiemiddelen zouden personen met een handicap niet in staat zijn hun recht op onderwijs uit te oefenen.

§ 40. Diensten van geneeskundige verzorging en sociale bescherming zouden voor personen met een handicap buiten bereik blijven als de gebouwen waar deze diensten worden verleend, niet toegankelijk zouden zijn. Ook al zijn de gebouwen waarin deze diensten worden verleend zelf toegankelijk, zonder toegankelijk vervoer zullen personen met een handicap die diensten niet kunnen bereiken.

§ 41. Naast een fysiek toegankelijke werkplek hebben personen met een handicap ook toegankelijk vervoer en ondersteunende diensten nodig om op het werk te komen.

Indien de wijziging van artikel 23 ten gunste van de erkenning van het recht op mobiliteit er komt, moet dit volgens de NHRPH gezien worden als een dubbele terugkeer naar de politieke agenda van de dringende noodzaak om vooruitgang te boeken bij de tenuitvoerlegging van het recht op toegankelijkheid, met inbegrip van de "mobiliteitsdimensie" daarvan, ten behoeve van personen met een handicap.

De invoering van dit recht zou onderworpen zijn aan het standstill-beginsel dat in de huidige versie van artikel 23 wordt erkend. Dankzij deze bepaling kan de rechter controleren of de overheid de waarborging van de grondrechten niet substantieel terugdraait ten opzichte van het vorige niveau zonder voldoende rechtvaardiging in functie van het algemeen belang (zie met name: de standstill, of hoe de rechters het mogelijk hebben gemaakt de grondrechten beter te beschermen door de mogelijkheden tot terugdraaiing te beperken, door Isabelle Hachez, Justice en ligne, 12 februari 2016)

Voorts zou de NHRPH het op prijs hebben gesteld indien de opstellers van het voorstel de vraag of het recht op mobiliteit en op een universele dienstverlening een rechtstreekse werking zou kunnen hebben, hadden besproken of althans opengelaten. Een positief antwoord zou een gunstig effect kunnen hebben voor personen met een handicap, zeker tijdens een gezondheidscrisis, maar bijvoorbeeld ook voor leerlingen met een handicap van wie bekend is dat zij soms uren met het openbaar vervoer moeten reizen om op school te raken. (Toch wordt op blz. 6 gesteld dat de universele dienstverlening gelijk staat met “met ten minste de gewaarborgde toegang tot openbaarvervoermiddelen waarmee men tegen een redelijke prijs in het hele land terecht kan.”)

Een andere vraag die moet worden gesteld: gaat het recht op mobiliteit - en dus op toegankelijk vervoer - voor de opstellers van het voorstel gepaard met een recht op toegankelijke vervoermiddelen voor mensen met een handicap (veilige en aangepaste voorzieningen) en een toegankelijke omgeving? Immers, zonder het recht op toegankelijke vervoermiddelen en een toegankelijke omgeving zal de doeltreffendheid van dat recht slechts een illusie zijn. Op blz. 6 wordt gesproken over een toegankelijke omgeving, maar zonder specifieke verwijzing naar mensen met een handicap.

De NHRPH betreurt ook dat in de Toelichting van het voorstel niet wordt verwezen naar zijn talrijke adviezen over toegankelijkheid en mobiliteit, of naar de aanbevelingen van Unia.

Voor personen met een handicap en hun organisaties is het, gezien de reeds bestaande internationale en grondwettelijke rechtsmiddelen, niet zozeer van belang dat een reeds erkend recht in de Grondwet wordt bevestigd, als wel dat er een overheidsbeleid wordt opgesteld dat dit recht concreet gestalte geeft, een nood die door de gezondheidscrisis eens te meer naar voren komt.

De NHRPH hamert dan ook op een duidelijke grondwettelijke basis als duidelijke en krachtige hefboom voor een concrete implementatie op het niveau van de verschillende maatschappijen die het openbaar vervoer in België verzorgen. De NHRPH is het er volledig mee eens dat de mobiliteit van iedere burger afhangt van de eerbiediging van het algemeen belang (met inbegrip van het milieu) en (in het bijzonder) van de toegang tot een universele dienstverlening op het vlak van openbaar vervoer. Is dit de betekenis die de opstellers bedoelden?  

De NHRPH herinnert eraan dat elke universele dienstverlening een krachtige hefboom is om de bestaansonzekerheid te verminderen wanneer zij kwalitatief is en aan de concrete behoeften van de mensen voldoet. Op sommige gebieden (energie, financiële producten, ...) is de universele dienstverlening echt zeer beperkt en stelt zij mensen niet in staat een waardig leven te leiden en levenskeuzes te maken op dezelfde manier als andere burgers. De NHRPH zou graag zien dat de opstellers van het voorstel nagaan in hoeverre het begrip “hoge kwaliteit van de universele dienstverlening” in de formulering kan worden opgenomen.

Ter herinnering: veel personen met een handicap beschikken niet over een eigen voertuig en hebben geen andere keuze dan met het openbaar vervoer te reizen: de financiële toegankelijkheid van deze universele dienstverlening is dus ook een bepalende factor. Moet dit niet in het voorstel worden gespecificeerd?

De NHRPH herinnert ook aan de bepalingen inzake redelijke aanpassingen. Het is in dit verband van belang op te merken dat het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap ook bepaalt dat het niet verstrekken van redelijke aanpassingen een vorm van discriminatie is. Redelijke aanpassingen zijn ook noodzakelijk wanneer zij slechts een klein aantal personen met een handicap betreffen. Redelijke aanpassingen zijn dus geen voordelen of gunsten, maar een recht voor personen met een handicap! Aanpassingen zijn in de eerste plaats een compensatie om de uitsluitende gevolgen van een ontoegankelijke omgeving te verminderen.

Concluderend is de NHRPH van mening dat er daadwerkelijk actie moet worden ondernomen, met name ten behoeve van personen met een handicap. Momenteel is het openbaar vervoer nog lang niet voor alle personen met een handicap toegankelijk. Het is van belang dat de betrokken organisaties, zoals openbaarvervoersmaatschappijen, over de middelen beschikken om het vervoer voor iedereen toegankelijk te maken, rekening houdend met alle soorten handicaps (lichamelijk, zintuiglijk en verstandelijk). Zij moeten ook de wil hebben om dat te doen. De toevoeging van dit voorstel zou in ieder geval de beweging van de klimaatneutrale en sociale transformatie van onze samenlevingen kunnen aanzwengelen.

Bovendien heeft het recht op mobiliteit niet alleen betrekking op het openbaar vervoer. Zo moeten bijvoorbeeld ook aangepaste taxidiensten worden versterkt en financieel toegankelijk worden gemaakt.

De NHRPH is zich er terdege van bewust dat de federale Staat niet de enige is die bij het mobiliteitsvraagstuk betrokken is. Gewesten en lokale overheden moeten ook hun deel van de verantwoordelijkheid op zich nemen.

Tenslotte herinnert De NHRPH aan de zuiver economische dimensie van toegankelijkheid: een persoon met een handicap die zich verplaatst is ook een persoon met een handicap die consumeert!

De NHRPH dankt professor Isabelle Hachez voor haar bijdrage aan de totstandkoming van dit advies.

4. BEZORGD

• Voor opvolging aan mevrouw Özlem Özen, Voorzitter van de Kamercommissie Grondwet en Institutionele Vernieuwing.
• Voor opvolging aan de heer Georges Gilkinet, Vice-Eerste Minister en Minister van Mobiliteit
• Voor opvolging aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
• Ter info aan Unia
• Ter info aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
• Ter info aan de Federale Ombudsman