Avis 2021/40

Avis n° 2021/40 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif à la modification de la loi du 5 mai 2014 relative à l’internement, rendu en séance plénière du 22/11/2021

Avis rendu d’initiative par le CSNPH.

1. OBJET

Le projet de loi, visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme, modifie quelques articles de la loi du 5 mai 2014 relative à l’internement.

2. ANALYSE

A. La loi du 5 mai 2014 relative à l’internement

L’article 2 de la loi du 5 mai 2014 prévoit que l'internement de personnes atteintes d'un trouble mental est une mesure de sûreté destinée à la fois à protéger la société et à faire en sorte que soient dispensés à la personne internée les soins requis par son état en vue de sa réinsertion dans la société.
Compte tenu du risque pour la sécurité et de l'état de santé de la personne internée, celle-ci se verra proposer les soins dont elle a besoin pour mener une vie conforme à la dignité humaine. Ces soins doivent permettre à la personne internée de se réinsérer le mieux possible dans la société et sont dispensés - lorsque cela est indiqué et réalisable - par le biais d'un trajet de soins de manière à être adaptés à la personne internée.

L’article 9 de la loi prévoit :
§ 1. Les juridictions d'instruction, sauf s'il s'agit d'un crime ou d'un délit considéré comme un délit politique ou comme un délit de presse, à l'exception des délits de presse inspirés par le racisme ou la xénophobie, et les juridictions de jugement peuvent ordonner l'internement d'une personne :
   1° qui a commis un crime ou un délit portant atteinte à ou menaçant l'intégrité physique ou psychique de tiers et
   2° qui, au moment de la décision, est atteinte d'un trouble mental qui abolit ou altère gravement sa capacité de discernement ou de contrôle de ses actes et
   3° pour laquelle le danger existe qu'elle commette de nouveaux faits tels que visés au 1° en raison de son trouble mental, éventuellement combiné avec d'autres facteurs de risque.
   La juridiction d'instruction ou la juridiction de jugement apprécie de manière motivée si le fait a porté atteinte ou a menacé l'intégrité physique ou psychique de tiers.
§ 2. Le juge prend sa décision après qu'a été effectuée l'expertise psychiatrique médicolégale visée à l'article 5, ou après l'actualisation d'une expertise antérieure.

L’article 11 de la loi mentionne :
Si, au moment où l'internement est ordonné, [1 le prévenu, l'accusé ou l'inculpé] est détenu ou si le juge ordonne l'internement avec incarcération immédiate, l'internement se déroule provisoirement dans la section psychiatrique d'une prison.

L’article 35 de la loi prévoit que si la chambre de protection sociale prend une décision de placement ou de transfèrement, elle détermine également dans quel établissement la personne internée doit être transférée. L'établissement est choisi parmi les établissements suivants :

• l'établissement ou la section de défense sociale organisé par l'autorité fédérale ;
• le centre de psychiatrie légale organisé par l'autorité fédérale, désigné par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur la proposition des ministres qui ont la Justice, la Santé publique et les Affaires sociales dans leurs attributions ;
• l'établissement reconnu par l'autorité compétente, qui est organisé par une institution privée, une Communauté ou une Région ou par une autorité locale, qui est en mesure de dispenser les soins appropriés à la personne internée et qui a conclu un accord concernant le placement tel que visé au 5° relatif à l'application de la loi.

B. Le projet de loi visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme

Le CSNPH a été alerté par la presse que des dispositions de la loi du 5 mai 2014 allaient être modifiées par le projet de loi visant à rendre la justice plus humaine, plus rapide et plus ferme.

L’exposé des motifs du projet de loi dispose :

En déterminant que les personnes internées ne peuvent être placées que dans un établissement ou une section de défense sociale organisé par l’autorité fédérale, un CPL (centre de psychiatrie légale) ou un établissement psychiatrique externe, cela a créé une pénurie de lieux où ces décisions de placement peuvent être exécutées à court terme. Les personnes internées qui sont détenues restent, quand il n’y a pas de place dans l’établissement désigné par la CPS (chambre de protection sociale), enfermées dans l’annexe psychiatrique d’une prison. Ce problème se présente principalement en Wallonie, en attendant la mise en service des CPL prévus. Dans l’hypothèse susmentionnée, l’État belge a déjà été condamné à plusieurs reprises à mettre fin au séjour illégal dans l’annexe psychiatrique d’une prison.

Il va de soi que la solution au problème ne peut être une admission en surcapacité dans l’institution désignée par la CPS. Cela aurait un impact négatif sur les possibilités de traitement. Afin de garantir des soins de qualité, il est crucial que ces établissements ne soient pas confrontés à un problème de surpopulation de manière à ce que le temps et les soins suffisants puissent être dédiés à chaque patient.

Une libération ne peut être considérée comme une solution pour mettre fin au séjour illégal dans l’annexe psychiatrique de la prison. Si une personne internée est immédiatement incarcérée ou est détenue, cela signifie qu’il y a un problème de sécurité. Il serait préjudiciable pour la sécurité publique de libérer cet interné en attendant qu’une place se libère dans l’établissement désigné. En outre, la nécessité de garantir la continuité des soins pour ce groupe vulnérable de personnes ne doit pas être négligée.

La situation existante ne peut cependant pas durer. Les directeurs de prison courent en effet le risque d’être poursuivis en justice pour détention illégale. Ces personnes, qui travaillent pour le SPF Justice, doivent respecter la loi, mais il est difficile de justifier qu’elles prennent personnellement le risque d’être tenues responsables en raison de la défaillance du pouvoir exécutif. Il appartient à ce dernier de veiller à ce qu’il y ait suffisamment de places disponibles dans les établissements appropriés, qu’il s’agisse d’établissements ou de sections de défense sociale, de CPL ou d’établissements psychiatriques externes.

Le gouvernement prévoit naturellement de s’attaquer à ce problème de capacité le plus rapidement possible. Cependant, il est également important que, dans l’intervalle, une solution soit recherchée pour les situations inéquitables ou indésirables, c’est-à-dire la surpopulation dans les soins psychiatriques, ainsi que le fait que des directeurs soient poursuivis en justice à titre personnel, et le risque de création de problèmes de sécurité si une personne qui représente clairement un danger pour la société devait être libérée.

Le CSNPH constate donc que le motif de révision de la réglementation est de mettre l’Etat à l’abri de poursuites devant les tribunaux pour détention arbitraire : la modification législative doit permettre d’autoriser la détention de personnes atteintes de troubles mentaux dans les prisons, au lieu de les placer dans des institutions mieux adaptées à leurs besoins de soins et d’accompagnement.

C. L’accord de Gouvernement

Le rapport des formateurs mentionne, à la page 50 : 

Des capacités adaptées seront nécessaires dans les centres de psychiatrie légale et les prisons. L’exécution des masterplans pour détenus et internés sera poursuivie et actualisée après évaluation.

Dans la mise en œuvre des masterplans, la première priorité ira à la construction des nouveaux centres de psychiatrie légale (Alost, Paifve et Wavre). Dans l'évaluation des masterplans, il sera tenu compte du fait que les internés ne sont pas à leur place dans le milieu carcéral.

Le Gouvernement portera le niveau des soins de santé mentale pour les détenus et les personnes internées qui relèvent de l’administration pénitentiaire, au niveau appliqué dans la société, et s’inspirera à cet égard entre autres des centres de psychiatrie légale. Il intégrera ce point dans l’évaluation des masterplans.

En concertation avec les entités fédérées, la possibilité d'une capacité supplémentaire dans le domaine de l’accompagnement et de l'assistance sociales, des sanctions alternatives et la surveillance électronique sera à l'étude.

3. AVIS

Tout d’abord, le CSNPH déplore amèrement de ne pas avoir été consulté à propos du projet de loi, en particulier sur la partie qui concerne l’internement. Il ne peut soutenir la solution retenue : un enfermement de droit commun sans soins adéquats. De même, il ne peut pas soutenir les motifs invoqués et indignes : soustraire l’Etat à une condamnation nouvelle et le dispenser LEGALEMENT de son obligation d’accompagnement des personnes présentant des déficiences mentales ! Faut-il rappeler que la Belgique a ratifié la Convention européenne des Droits de l’Homme, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées, et a été condamnée un nombre incalculable de fois ?

Le CSNPH rappelle l’engagement de l’ensemble du gouvernement de le consulter dès lors que les mesures envisagées touchent les personnes en situation de handicap.

Plus précisément, le CSNPH rappelle que la Belgique a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des Droits de l’Homme. Dans son arrêt pilote du 6 septembre 2016 (arrêt W.D. c. Belgique), celle-ci estime que les autorités nationales n’ont pas assuré une prise en charge adéquate de l’état de santé du requérant lui permettant d’éviter de se trouver dans une situation contraire à l’article 3 de la Convention. Son maintien en aile psychiatrique sans espoir réaliste d’un changement, sans encadrement médical approprié et pendant une période significative constitue une épreuve particulièrement pénible l’ayant soumis à une détresse d’une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention.

En outre, la Cour considère que l’internement du requérant dans un lieu inadapté à son état de santé, a rompu le lien requis par l’article 5, § 1, e) de la Convention entre le but de la détention et les conditions dans lesquelles elle a lieu et, partant, qu’il y a eu violation de l’article 5 § 1 de la Convention.

D’autres cas similaires ont été, depuis lors, traités par la Cour européenne des Droits de l’Homme, et la Belgique a été chaque fois condamnée. Le dernier arrêt rendu à ce sujet date du 6 avril 2021. A chaque fois, la Cour condamne les conditions de détention des personnes internées en milieu carcéral ordinaire dans la mesure où elles les privent de toute perspective de réinsertion, faute de soins thérapeutiques adaptés (Les grands arrêts en matière de handicap, sous la direction d’Isabelle Hachez et Jogchum Vrielink, Ed. Larcier, p.779).

Le CSNPH se rend bien compte que des places supplémentaires dans des établissements adaptés ne peuvent pas être créées du jour au lendemain. Cependant, depuis 2016, des solutions alternatives auraient dû être trouvées rapidement. La loi de 2014 prévoit notamment la conclusion d’accord avec des hôpitaux psychiatriques pour prendre en charge les internés. D’après l’ Observatoire International des Prisons – section belge, aucun accord n’a encore été signé à ce jour.

Le CSNPH rappelle sa note de position « Internement » du 19 décembre 2016 :

Le CSNPH se montre, par préférence, favorable à une exécution de la mesure d’internement ‘extra muros’. Dans l’hypothèse où l’interné est privé de liberté, cela ne peut se faire que dans les cas et selon les formes prévues par la loi. Conformément aux principes retenus par les conventions internationales, le CSNPH confirme que les internés n’ont pas leur place en prison. Favorable à la modification législative en matière d’internement qui prévoit le placement des personnes internées dans des établissements spécifiquement prévus à cet effet, le CSNPH sera toutefois attentif au respect, par les autorités, des droits des personnes déjà internées et privées de liberté au moment de l’entrée en vigueur de cette modification législative. Il demande que les efforts récents de collaboration étroite entre les départements de la Justice et de la Santé publique (ex. : plan fédéral pluriannuel en santé mentale, investissements dans les soins aux internés, augmentation des capacités dans les établissements spécialisés, formation et prévention …) soient poursuivis et même intensifiés dans les prochaines années de manière à sortir progressivement les personnes encore internées dans des établissements pénitentiaires et à leur offrir des soins adéquats via les circuits de soins traditionnels.

Le CSNPH constate que l’Accord de Gouvernement prévoit que dans la mise en œuvre des masterplans, la première priorité ira à la construction des nouveaux centres de psychiatrie légale (Alost, Paifve et Wavre). Il se demande si des bâtiments existants, mais inoccupés, pourraient être réaffectés afin d’être transformés en centres de psychiatrie légale. En tout état de cause, il demande que les bâtiments répondent aux normes d’accessibilité. En effet, une personne atteinte d’un trouble mental peut également être porteuse d’un autre handicap (par exemple, un handicap physique).

Le CSNPH demande que, dans l’entre-temps, des accords de collaboration entre les prisons où séjournent les internés et des hôpitaux psychiatriques soient pris le plus rapidement possible afin que des soins adéquats soient fournis à ces personnes. De manière générale, le CSNPH insiste sur les conséquences lourdes et souvent irréversibles sur le moyen terme et le long terme d’un enfermement de la personne en situation de handicap ou atteinte d’un trouble mental qui n’a pas ou plus accès à des soins adéquats.

Le CSNPH demande également que soit mis en œuvre le plus rapidement possible les dispositions de l’accord de Gouvernement relatives aux internés.

4. AVIS DESTINÉ

• Pour suite utile à Monsieur Vincent Van Quickenborne, Vice-Premier Ministre et Ministre de la Justice et de la Mer du Nord
• Pour suite utile à Madame Éliane Tillieux, Présidente de la Chambre des Représentants
• Pour information à Madame Karine Lalieux, Ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de Beliris
• Pour information à Unia
• Pour information au Mécanisme de Coordination de l’UNCRPD
• Pour information au Médiateur fédéral