Nationale Hoge Raad Personen met een Handicap

Advies 2022/06

Advies nr. 2022/06 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 19 november 1998 betreffende de verloven en afwezigheden toegestaan aan de personeelsleden van de rijksbesturen en meer bepaald betreffende de re-integratie bij ziekte of ongeval en de tewerkstelling van personen met een handicap, uitgebracht tijdens de plenaire vergadering van 17 januari 2022.

Advies uitgebracht op verzoek van mevrouw Petra De Sutter, Vice-eersteminister en Minister van Ambtenarenzaken en Overheidsbedrijven, Telecommunicatie en Post (brief van 23 december 2021).

1. ADVIES BEZORGD

  • Voor opvolging aan mevrouw Petra De Sutter, Vice-eersteminister en Minister van Ambtenarenzaken en Overheidsbedrijven, Telecommunicatie en Post
  • Voor opvolging aan de heer Pierre-Yves Dermagne, Vice-eersteminister en Minister van Economie en Werk
  • Ter informatie aan de heer Alexander De Croo, Eerste Minister
  • Ter informatie aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
  • Ter informatie aan Unia
  • Ter informatie aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
  • Ter informatie aan de federale ombudsman

2. ONDERWERP

Een voorontwerp van koninklijk besluit zal de procedures voor de re-integratie van werknemers in het federaal openbaar ambt na een langdurige afwezigheid wegens ziekte/arbeidsongeval wijzigen.

3. ANALYSE

Ter herinnering: in het federale landschap bestaan er verschillende reglementeringen inzake langdurige ziekte:

  • koninklijk besluit van 28 oktober 2016 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 mei 2003 betreffende het gezondheidstoezicht op de werknemers wat de re-integratie van arbeidsongeschikte werknemers betreft (ondertussen opgenomen in de codex over het welzijn op het werk): regelt een formele re-integratieprocedure als aanvulling op de meer informele re-integratiemaatregel (bezoek voorafgaand aan de werkhervatting bij toepassing van artikel I.4-36 van de codex over het welzijn op het werk) en is automatisch van toepassing op contractuele en statutaire personeelsleden;
  • koninklijk besluit van 8 november 2016 tot wijziging van het koninklijk besluit van 3 juli 1996 tot uitvoering van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, wat de sociaalprofessionele re-integratie betreft: deze wijziging regelt de uitbreiding van de bevoegdheden van de adviserend arts van het ziekenfonds, zodat hij een arbeidsongeschikte werknemer na een inschatting kan doorverwijzen naar de preventieadviseur-arbeidsarts; deze wijziging is enkel van toepassing op contractuele personeelsleden;
  • wet van 20 december 2016 houdende diverse bepalingen inzake arbeidsrecht in het kader van arbeidsongeschiktheid: is ook enkel van toepassing op contractuele personeelsleden.

Dit voorontwerp van koninklijk besluit heeft tot doel de begeleiding en ondersteuning van langdurig zieke ambtenaren en ambtenaren met een handicap in het federaal administratief openbaar ambt te versterken.

Het absenteïsme in de federale overheid is vergelijkbaar met de privésector en evolueert in dezelfde mate en volgens dezelfde trends. De COVID-gezondheidscrisis heeft ook een negatieve impact gehad. Het aantal afwezigheden wegens ziekte, in het bijzonder psychische aandoening, is toegenomen. Uit de cijfers van Medex (Bestuur voor medische expertise van de federale overheid) voor 2019 blijkt dat 36,5 % van de zieken afwezig is wegens stressgerelateerde psychische aandoeningen. Samen met de locomotorische aandoeningen (24 %) hebben zij de grootste impact. Kankergerelateerde aandoeningen (6 %) leiden tot de langste afwezigheden.

Om de impact van de adviserend arts van het ziekenfonds tijdens de aanvraag tot een formeel re-integratietraject te kennen, werden de afwezigheden bekeken voor de groep van contractuelen en de groep van statutairen in de periode van 2017 tot juni 2021. Kort samengevat blijkt dat hoofdzakelijk de werkgever (51 % van de gevallen) een formeel re-integratietraject voor contractuele personeelsleden heeft aangevraagd, tegenover 28 % van de gevallen door de adviserend arts van het ziekenfonds. Voor statutaire personeelsleden neemt voornamelijk het personeelslid zelf het initiatief om een formeel re-integratietraject op te starten. Voor de re-integratie van statutaire ambtenaren komt de adviserend arts van zowel het ziekenfonds als van Medex duidelijk te weinig tussen.

In het licht van deze vaststellingen en de doelstelling van de federale regering om in te zetten op re-integratie van langdurig zieken, werd beslist in twee fasen maatregelen in te voeren:

1) uitvoering van een reeks actieplannen ter ondersteuning van de re-integratie van ambtenaren,
2) voorstel voor een bredere hervorming van de procedure en het landschap medio 2022 na een strategisch seminarie van de federale stakeholders.

De voorgestelde maatregelen kunnen in verschillende categorieën worden onderverdeeld:

1) Reglementaire aanpassingen
Reglementaire aanpassingen om re-integratie op korte termijn te verbeteren; volgende aanpassingen worden voorgesteld:

  • de mogelijkheden tot deeltijdse werkhervatting en toegang tot het re-integratiestelsel voor personen met een handicap uitbreiden;
  • een opleiding of terug-naar-werkbegeleiding tijdens een afwezigheidsperiode wegens ziekte mogelijk maken, met zowel interne als externe actoren;
  • tijdens de stage verminderde prestaties wegens medische redenen mogelijk maken;
  • een quickscan na een afwezigheid van tien weken invoeren, naar analogie van de werkwijze in de privésector.

2) Proces- en organisatorische aanpassingen
Volgende maatregelen zijn gepland:

  • een adviserend arts bij Medex invoeren, naar analogie van de rol die de adviserend arts van het ziekenfonds invult;
  • het proces inzake redelijke aanpassingen verbeteren en de werkgevers sensibiliseren rond de verschillende soorten redelijke aanpassingen;
    Voorts wordt gestreefd naar een betere samenwerking met de regionale overheden. Zij beschikken immers over een grote expertise inzake aanpassingen en over personeel dat ervaring heeft in het adviseren over (materiële en immateriële) aanpassingen.
  • een competentiebilan invoeren om medische aanbevelingen van de arbeidsarts te vertalen naar toe te passen aanpassingen;
    Concreet zal elk personeelslid dat in het kader van een formeel re-integratietraject een advies van de arbeidsarts heeft gekregen, vanaf het tweede kwartaal van 2022 bij het loopbaancentrum van de FOD BOSA een competentiebilan kunnen aanvragen met een overzicht van de competenties, interesses en gewenste beroepscontext, rekening houdend met het medisch advies. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de resterende capaciteiten en zelfregulatie van de te re-integreren personeelsleden.
    Het competentiebilan zal op verschillende manieren worden gestimuleerd. De betrokken afwezige ambtenaren worden hiervan gericht op de hoogte gebracht. Bovendien worden de actoren die bij de re-integratieprocedure betrokken zijn (arbeidsarts, adviserend arts, toekomstig ‘terug naar werk’-coördinator, ...) op deze mogelijkheid gewezen.
  • de mobiliteitsmogelijkheden tussen de verschillende federale overheidsdiensten geleidelijk aan verbeteren.
    Er loopt reeds een proefproject, dat wordt gecoördineerd door het loopbaancentrum van de FOD BOSA in samenwerking met een aantal federale organisaties. Daarbij wordt voor personeelsleden van een federale overheidsdienst een werkplekbegeleiding opgestart in een andere dan de eigen dienst teneinde een nieuwe job aan te leren. Dit proefproject wordt in 2022 geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie worden de nodige reglementaire aanpassingen voorbereid om dit principe te veralgemenen.
    Het concept van ‘terug naar werk’-coördinator wordt naar het niveau van de federale overheid vertaald.

De drie hoofdlijnen van dit voorontwerp van koninklijk besluit:

  1. Een uitgebreidere en activerende rol voor de artsen van Medex: Tot nog toe konden de werkgever en de adviserend arts van het ziekenfonds na vier maanden arbeidsongeschiktheid een re-integratietraject opstarten. De adviserend arts van het ziekenfonds kan evenwel alleen voor contractuele personeelsleden een traject opstarten. De adviserend arts van het ziekenfonds is niet betrokken bij de ziekteregeling voor statutaire personeelsleden. Daarom kan een statutair personeelslid niet naar de arbeidsarts worden doorverwezen op basis van zijn medische evaluatie. Er wordt dus voorgesteld de arts van Medex dezelfde bevoegdheid te geven als de adviserend arts van het ziekenfonds, namelijk het statutair personeelslid na een medische evaluatie naar de arbeidsarts doorverwijzen. Dit betekent dat voor een statutair personeelslid een re-integratietraject kan worden opgestart door het statutair personeelslid zelf, de arts van Medex en de werkgever.

  2. Een fijnmaziger stelsel van verminderde prestaties wegens medische redenen: sinds 2009 is er voor ‘verminderde prestaties wegens medische redenen’ een opsplitsing:
    • een ‘kort’ traject (van maximum drie maanden), gericht op volledige re-integratie na een langdurige afwezigheid wegens ziekte of ongeval;
    • een ‘langer’ traject voor statutaire personeelsleden die een langere periode niet meer voltijds kunnen werken wegens een medische aandoening.

Voorgestelde wijzigingen, in het kort:

  • De maatregelen worden opengesteld voor stagedoende personeelsleden.
  • Statutaire personeelsleden die wegens een handicap niet voltijds kunnen werken, kunnen verminderde prestaties wegens medische redenen aanvragen. Daarvoor moeten zij de toelating vragen aan Medex, maar zonder eerst dertig dagen afwezig te zijn wegens ziekte of ongeval. Dit kan zowel tijdens als na de stage. De maximumduur voor de toelating wordt naar 24 maanden gebracht in plaats van 12 maanden. Dit sluit niet uit dat de arts van Medex een toelating voor een kortere duur kan geven en de toelating telkens kan verlengen. De nieuwe maximumduur van de toelating is echter niet van toepassing op het korte ‘re-integratiestelsel’ (koninklijk besluit van 19 november 1998, artikel 50, eerste lid, 1°); voor dit stelsel wordt de maximumduur naar vier maanden gebracht in plaats van de huidige drie maanden.
  • De ambtenaar verliest niet langer de mogelijkheid verminderde prestaties wegens medische redenen aan te vragen wanneer hij tevergeefs heeft geprobeerd het werk voltijds te hervatten na een afwezigheidsperiode wegens ziekte of ongeval. Tot vijf werkdagen na de werkhervatting kan hij alsnog verminderde prestaties wegens medische redenen aanvragen bij Medex.
  • Voor het korte re-integratietraject wordt naast de prestatiebreuk 50%, 60 % of 80 % ook de prestatiebreuk 40 % voor de normale prestaties ingevoerd. Dit moet de overstap van een ziekteperiode naar opnieuw werken vergemakkelijken.
  1. Meer mogelijkheden inzake ‘toegelaten activiteiten’ tijdens een ziekteperiode: Statutaire ambtenaren die gebruik maken van de mogelijkheid om tijdens een afwezigheidsperiode wegens ziekte opleidingsactiviteiten en activiteiten in het kader van terug-naar-werkbegeleiding te volgen, hoeven niet langer toelating aan de arts van Medex te vragen. Om toelating voor een verblijf in het buitenland te krijgen, moet onlosmakelijk vaststaan dat het verblijf het herstel en/of de behandeling niet in het gedrang brengt.

Het voorontwerp voorziet in het principe van nodige redelijke aanpassingen voor de terugkeer naar werk. Ter inspiratie wordt een lijst met individuele en collectieve aanpassingen van materiële en immateriële aard voorgesteld. Enkele voorbeelden:

  • aangepaste telefoon, stoel en muis, aangepast scherm en toetsenbord, …; gebruik van eenvoudige symbolen voor personen met een mentale handicap; bijkomende of aangepaste persoonlijke beschermingsmiddelen, o.a. aangepaste veiligheidsbril, veiligheidsschoenen, helm of werkkledij; omgevingsfactoren (licht, klimaat), het voorzien van zitgelegenheid bij een staand beroep of omgekeerd, voorzien van bureaufietsen, aangepaste bureaus (in hoogte verstelbaar); toegankelijkheid voor rolstoelgebruikers, aangepaste toiletten, installatie van een lift, (lokale) verwijdering/vervanging van allergene materialen;
  • extra dagen telewerk en/of satellietwerk toestaan; aangepast werkrooster - extra (medische) pauzes - verminderde prestaties wegens medische redenen; invoeren van telewerk en/of satellietwerk; uitleg in een vereenvoudigd taalgebruik.

4. ADVIES

De NHRPH heeft reeds verschillende adviezen over re-integratie in het beroepsleven na een langdurige afwezigheid wegens ziekte in de openbare en privésector uitgebracht: adviezen 2021/31, 2015/10, 2015/32 en 2016/12).

Bij de huidige terug-naar-werkbegeleiding zijn er te weinig – voornamelijk personele – middelen voor een effectieve en duurzame re-integratie. Voor werknemers die reeds een handicap hebben wanneer zij in dienst treden, is de situatie nog moeilijker. Een bijkomend gezondheidsprobleem beperkt hun mogelijkheden voor wedertewerkstelling nog meer. Zij hebben blijvende individuele begeleiding met extra zorg nodig. De werkgever moet zorgen voor aangepaste voorzieningen bij hun terugkeer op de werkvloer.

De NHRPH vindt het voorontwerp in verschillende opzichten een stap in de goede richting:

  • de ongedifferentieerde toepassing van de maatregel voor alle ambtenaren;
  • de verduidelijking van de rol van de verschillende betrokkenen, onder wie de artsen, en in het leven roepen van een ‘terugkeer naar werk’-coördinator;
  • het invoeren van een ‘competentiebilan’ met een overzicht van de competenties, interesses en gewenste beroepscontext, rekening houdend met het medisch advies. Door de nadruk op resterende capaciteiten te leggen, verandert de benadering van de wedertewerkstelling.

De NHRPH merkt op dat de inhoud van de toegezonden documenten verschilt: in het verslag aan de Koning is er geen sprake van een verbetering van de mobiliteit tussen bestuursniveaus, terwijl de filosofie ervan in de nota aan de Ministerraad wordt uitgelegd. Dit verschil in inhoud vraagt om verduidelijking. 

De NHRPH wil graag enkele overwegingen onder de aandacht brengen:

  • Over het principe ‘terug naar werk’ zelf: De maatregel moet uiteraard gunstig zijn voor de werknemer. Werk kan weliswaar een springplank voor iemand zijn, maar het mag nooit extra lijden met zich meebrengen. Herstel moet de nodige vorm en tijd krijgen. De persoon moet worden gesteund in een reactiveringstraject, nooit gedwongen. In dit ontwerp van besluit wordt de rol van de persoon met een handicap niet beschreven. Bij re-integratie moet de betrokken persoon ook aan het re-integratieproject deelnemen. Zo staan sommige artsen in de privésector weigerachtig tegenover re-integratie terwijl de werknemer met een handicap zijn werk wil hervatten. Er moet overleg zijn tussen beide partijen.

  • Over de mogelijkheid tot overplaatsing naar een ander Gewest en binnen de federale overheid: Dit zou een oplossing kunnen zijn voor de werknemer – bijvoorbeeld wanneer hij te ver weg woont en zich wegens zijn gezondheidstoestand niet meer naar het werk kan verplaatsen. De NHRPH is van mening dat structurele samenwerkingsverbanden met alle deelgebieden moeten worden aangegaan. Een plan voor overplaatsing via interregionale mobiliteit moet worden ontworpen. De NHRPH verheugt zich over het proefproject dat het mogelijk maakt binnen de federale overheid van werkgever te veranderen.

  • Over de uitbreiding van de mogelijkheden om het werk deeltijds te hervatten en om toegang te krijgen tot het re-integratiestelsel voor personen met een handicap: Er moet echte begeleiding worden geboden. Dit wil zeggen een reële, concrete begeleiding in de vorm van tijd, coaching, regelmatige functioneringsgesprekken enzovoort. En begeleiding in de vorm van redelijke aanpassingen om de taak te kunnen uitvoeren. Werknemers met een handicap mogen zich niet gestigmatiseerd voelen. Voor de NHRPH is de handicapverenigingssector een cruciale actor bij het invoeren van redelijke aanpassingen en de begeleiding van de betrokken personen.

  • Over de termijn van vijf werkdagen voor de ambtenaar om verminderde prestaties wegens medische redenen bij Medex aan te vragen: De NHRPH vindt dat de ambtenaar die het werk hervat, zelf moet kunnen beoordelen of hij nog voltijds kan werken: vijf dagen is veel te kort voor zo’n beoordeling.

  • Over de mogelijkheid van een opleiding of terug-naar-werkbegeleiding tijdens een afwezigheidsperiode wegens ziekte, met zowel interne als externe actoren: De rol van de werkgever moet duidelijk en precies gedefinieerd zijn, en de materiële en budgettaire middelen voor de gevraagde opleidingen moeten worden voorzien. Ook moet worden gezorgd voor psychologische begeleiding van de werknemers.

  • Over het invoeren van de mogelijkheid van verminderde prestaties wegens medische redenen tijdens de stage: De NHRPH vindt dat alle werknemers gelijk moeten worden behandeld. De stage mag geen belemmering vormen voor re-integratie in het beroepsleven.

  • Over het invoeren van een quickscan na een afwezigheidsperiode van tien weken (werkwijze in de privésector): Het is van essentieel belang dat alle federale overheidsdiensten een opleiding hierover krijgen, dat zij over de middelen beschikken om deze opdracht zo te kunnen uitvoeren dat zij zich aan de fysieke en mentale mogelijkheden van de werknemer aanpassen: de quickscan moet altijd constructief en gunstig voor de werknemer zijn.

  • Over het invoeren van een adviserend arts bij Medex, naar analogie van de rol die de adviserend arts van het ziekenfonds invult: De NHRPH vraagt dat de adviserend arts van Medex alle nodige opleidingen en informatie krijgt om zijn nieuwe opdracht uit te voeren. Zijn rol moet ook zeer duidelijk aan de werknemer worden uitgelegd.

  • Over het concept van de ‘terug naar werk’-coördinator: De NHRPH vraagt om de rol en opdracht van de coördinator van meet af aan duidelijk te maken. Hij moet ook de middelen krijgen (personele middelen, opleidingen, …) om zijn opdracht uit te voeren.

  • Over de globale medische opvolging van langdurig zieke ambtenaren: De NHRPH vindt dat de situatie van de re-integratie in het beroepsleven op geregelde tijdstippen moet worden geëvalueerd; er moet een methode worden ingevoerd om de mening van de werknemers zelf in te zamelen. Met deze methode moet het globale systeem zonder gevaar voor de werknemer kunnen worden verbeterd. De NHRPH vestigt er de aandacht op dat contractueel personeel in het federaal openbaar ambt ten minste gedeeltelijk afhankelijk is van de wetgeving voor de privésector. Deze wordt binnenkort ook gewijzigd. Voor de wetgeving inzake re-integratie in het beroepsleven na langdurige ziekte is een echte coördinatie tussen beide sectoren fundamenteel.

  • Over de verplichting van redelijke aanpassingen voor personen met een handicap, inclusief chronisch zieken: De NHRPH juicht deze maatregel toe. Er bestaat wetgeving ter zake, de werkgevers moeten deze toepassen. Niettemin vestigt de NHRPH de aandacht op de lijst met voorbeelden van redelijke aanpassingen. Uiteraard zullen bepaalde situaties meer inspanning en creativiteit van de werkgever vergen. Bovendien is begeleiding en opleiding van artsen op het vlak van redelijke aanpassingen belangrijk. De NHRPH betreurt dat het ontwerp van besluit geen teksten over redelijke aanpassingen bevat. Nochtans staan ze wel in de nota aan de Ministerraad.

  • Over de term arbeidshandicap: Arbeidshandicap werd in de Franse versie vertaald door handicap professionnel in de verslag aan de Koning. De term ‘arbeidshandicap’ wordt evenwel enkel in Vlaanderen gebruikt en bestaat enkel in het Nederlands. In het Frans wordt de term ‘handicap professionnel’ niet gebruikt omdat deze term geen enkele beroepswerkelijkheid dekt. De NHRPH stelt voor om de term ‘arbeidshandicap’ te behouden voor beide talen.

  • De NHRPH vestigt ook de aandacht op het koninklijk besluit van 11 februari 2019 dat de mogelijkheden van positieve actie in de privésector veralgemeent: de wetgeving raakt maar moeizaam ingevoerd (sinds 2019 werden niet minder dan tien aanvragen ter goedkeuring bij de Minister ingediend). Maar ze bestaat, en de privéwerkgevers moeten hun sociale/maatschappelijke rol op zich nemen. Evenzo vraagt de NHRPH de regering een dergelijke maatregel voor het federaal openbaar ambt in het leven te roepen.

  • Over het invoeren van een competentiebilan om de medische aanbevelingen van de arbeidsarts te vertalen naar toe te passen aanpassingen: Ook hier moeten de arbeidsartsen materiële, personele en budgettaire middelen tot hun beschikking krijgen. De overheidsdiensten moeten duidelijk communiceren naar alle betrokkenen en sensibiliseren rond re-integratie op het werk na een lange afwezigheid wegens ziekte. Hiervoor is adequaat administratief personeel nodig.

  • Over de informatie-uitwisseling tussen alle betrokken actoren (ziekenfondsen, werkgevers, Medex enzovoort): De NHRPH vraagt dat de wetgeving inzake gegevensbescherming (GDPR) hierbij in acht wordt genomen.

  • Over de rol van de Begeleidingscommissie voor de aanwerving van personen met een handicap in het federaal openbaar ambt (BCAPH) in dit nieuwe mechanisme: De NHRPH acht het belangrijk dat de deskundigheid van de BCAPH-leden wordt benut om de nieuwe reglementering uit te voeren en op te volgen. Voorts zijn volgens de NHRPH regelmatige evaluaties van de maatregel en interactie tussen de overheidsdiensten nuttig om goede praktijken en dies meer te bevorderen. Ook hier zou de BCAPH een nuttig forum voor reflectie kunnen zijn. Bovendien verheugt de NHRPH zich erover dat de BCAPH ook om een advies over dit ontwerp van koninklijk besluit werd gevraagd.

  • Over het aangekondigd seminarie: De NHRPH wil aan het seminarie kunnen deelnemen om er de verwachtingen van de personen met een handicap en hun gezinnen te vertolken.