Avis 2022/06

Avis n° 2022/06 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif au projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’Etat et plus particulièrement concernant la réintégration en cas de maladie ou d’accident et l’emploi de personnes handicapées, rendu lors de la session plénière du 17/01/2022.

Avis rendu à la demande de Madame Petra De Sutter, Vice-Première Ministre et Ministre de la Fonction publique et des Entreprises publiques, des Télécommunications et de la Poste, par sa lettre du 23/12/2021.

1. AVIS DESTINÉ

• Pour suite utile à Madame Petra De Sutter, Vice-Première Ministre et Ministre de la Fonction publique et des Entreprises publiques, des Télécommunications et de la Poste
• Pour suite utile à Monsieur Pierre-Yves Dermagne, Vice-Premier Ministre et Ministre de l’Economie et du Travail
• Pour information à Monsieur Alexander De Croo, Premier Ministre
• Pour information à Madame Karine Lalieux, Ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de Beliris
• Pour information à Unia
• Pour information au Mécanisme de coordination de l’UNCRPD
• Pour information au Médiateur fédéral

2. OBJET

Un avant-projet d’arrêté royal modifiera les procédures de réintégration au travail des travailleurs dans la fonction publique fédérale suite à une absence pour maladie/accident de travail de longue durée.

3. ANALYSE

Pour rappel, plusieurs réglementations en matière des maladies de longue durée ont été établies dans le paysage fédéral :

• Arrêté royal du 28 octobre 2016 modifiant l’arrêté royal du 28 mai 2003 relatif à la surveillance de la santé des travailleurs en ce qui concerne la réintégration des travailleurs en incapacité de travail (entre-temps repris dans le code du bien-être au travail) : règle une procédure de réintégration formelle en tant que complément à la mesure de réintégration plus informelle (visite de pré-reprise du travail en application de l’article I.4-36 du code du bien-être au travail). Cette modification s’applique automatiquement aux membres du personnel contractuel et statutaire.
• Arrêté royal du 8 novembre 2016 modifiant l’arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994 en ce qui concerne la réinsertion socioprofessionnelle: cette modification règle l’extension des compétences du médecin-conseil de la mutualité afin qu’il puisse, après une estimation, renvoyer un travailleur en incapacité de travail vers un conseiller en prévention-médecin du travail. Cette modification ne s’applique qu’au personnel contractuel.
• Loi du 20 décembre 2016 portant dispositions diverses en droit du travail liées à l’incapacité de travail, également uniquement applicable au personnel contractuel.

Cet avant-projet d’arrêté royal a pour but de renforcer l’accompagnement et le soutien d’agents malades de longue durée et d’agents en situation de handicap au sein de la fonction publique administrative fédérale.

Le phénomène de l’absentéisme dans l’administration fédérale est semblable au secteur privé et évolue dans les mêmes proportions et tendances. La crise sanitaire COVID a aussi eu un impact négatif et le nombre d’absences pour maladie a augmenté, en particulier pour cause de maladies psychiques. D’après les chiffres de Medex (Administration de l’expertise médicale de l’Administration fédérale) pour 2019, il apparaît que 36,5 % des travailleurs malades sont absents en raison de maladies psychiques liées au stress. Avec les troubles locomoteurs (24 %), elles ont le plus grand impact. Les maladies liées au cancer (6 %) entraînent les absences les plus longues. 

Pour apprécier l’impact du médecin-conseil de la mutualité lors des demandes de trajet de réintégration formel, il a été réalisé une analyse des absences pour les groupes des contractuels et des statutaires durant la période de 2017 à juin 2021. Brièvement, il est constaté que pour les membres du personnel contractuels, les trajets de réintégration formels ont été demandés principalement par l’employeur (51 % de cas) contre 28 % de cas par le médecin-conseil de la mutualité. Et pour les membres du personnel statutaires, c’est principalement le membre du personnel lui-même qui prend l’initiative de lancer un trajet de réintégration formel. Clairement, l’intervention du « médecin conseil » tant de la mutualité que de Medex est manquante pour la réintégration de fonctionnaires statutaires.

Suite à ces constatations et l’objectif du gouvernement fédéral d’investir dans la réintégration des malades de longue durée, il a été décidé de mettre en place des mesures en deux phases :

1) la mise en œuvre d’une série de plans d’actions pour soutenir la réintégration des fonctionnaires ;
2) une proposition de réforme plus vaste de la procédure et du paysage mi-2022 à la suite d'un séminaire stratégique réunissant les parties prenantes fédérales.

Les mesures proposées peuvent être classées en plusieurs catégories :

1) Adaptations réglementaires 
Il s’agit d’apporter des adaptations à la réglementation en vue d’améliorer à court terme la réintégration. Les adaptations suivantes sont ainsi proposées :

• élargir les possibilités du retour au travail à temps partiel et de l’accès au système de réintégration pour les personnes en situation de handicap ;
• prévoir la possibilité de suivre une formation ou de bénéficier d’un accompagnement vers l’emploi pendant une période d'absence pour cause de maladie, et ce, tant avec des acteurs internes qu’avec des acteurs externes ;
• introduire la possibilité de prestations réduites pour raisons médicales lors de la période de stage ;
• introduire le Quickscan après une période d’absence de 10 semaines par analogie avec la méthode de travail suivie dans le secteur privé.

2) Adaptations au niveau de l’organisation et des processus
Les mesures suivantes sont prévues :

• introduire un médecin-conseil chez Medex par analogie avec le rôle joué par le médecin-conseil de la mutualité ;
• améliorer les processus relatifs aux aménagements raisonnables avec sensibilisation des employeurs aux différents types d'aménagements raisonnables ;
  Des efforts seront aussi consentis pour améliorer la coopération avec les autorités régionales. Elles disposent en effet d'une grande expertise en matière d'aménagements, ainsi que d'un personnel expérimenté en matière de conseils sur les aménagements (matériels et immatériels).
• introduire un bilan de compétences afin de traduire les recommandations médicales du médecin du travail en applications à mettre en place dans la pratique ;
  Concrètement, à partir du deuxième trimestre 2022, chaque membre du personnel ayant obtenu un avis du médecin du travail dans le cadre d’un trajet de réintégration formel pourra demander auprès du centre de carrière du SPF BOSA un bilan de compétences cartographiant les compétences, les intérêts et le contexte professionnel souhaité en tenant compte de l’avis médical. Ce faisant, l’accent est placé sur les capacités résiduelles et l’autogestion des membres du personnel à réintégrer.
  Ce bilan de compétences sera stimulé de diverses manières. Les fonctionnaires absents concernés en seront informés via des communications ciblées. En outre, les acteurs impliqués dans la procédure de réintégration (médecin du travail, médecin-conseil, futur coordinateur « retour au travail », etc.) seront sensibilisés à cette possibilité.
• améliorer progressivement les possibilités en matière de mobilité entre les différents services publics fédéraux.
  Un projet pilote, coordonné par le centre de carrière du SPF BOSA en coopération avec plusieurs organisations fédérales, est déjà en cours. Un accompagnement sur le lieu de travail pour les membres du personnel d'un service public fédéral autre que leur service d’attache sera ainsi mis en place en vue de l'apprentissage d'un nouvel emploi. Ce projet pilote sera évalué en 2022. Sur la base de cette évaluation, les adaptations réglementaires nécessaires seront préparées pour généraliser ce principe.
  Le concept du coordinateur « retour au travail » sera concrétisé au niveau de l’administration fédérale.

Les trois grandes lignes élaborées dans cet avant-projet d’arrêté royal :

1. Un rôle plus étendu et plus stimulant des médecins du Medex: Jusqu’à présent, l’employeur et le médecin-conseil de la mutualité peuvent lancer un trajet de réintégration après quatre mois d’incapacité de travail. Cependant, le médecin-conseil de la mutualité peut uniquement lancer un trajet pour les membres du personnel contractuel. Le médecin-conseil de la mutualité n’étant pas impliqué dans le régime de maladie des membres du personnel statutaire, il n’est dès lors pas possible de renvoyer un membre du personnel statutaire vers le médecin du travail sur la base de son évaluation médicale. Il est donc proposé d’attribuer au médecin de Medex la même compétence que celle dont dispose le médecin-conseil de la mutualité, c’est-à-dire de renvoyer un membre du personnel statutaire vers le médecin du travail après une évaluation médicale. Cela signifie que, pour le membre du personnel statutaire, un trajet de réintégration pourra être lancé par le membre du personnel statutaire lui-même, par le médecin de Medex et par l’employeur. 

2. Un régime plus affiné de prestations réduites pour raisons médicales: depuis 2009, il y a une distinction pour les « prestations réduites pour raisons médicales » :

• • le trajet « court » (de maximum trois mois) axé sur la réintégration complète après une absence de longue durée pour cause de maladie ou d’accident.
  • le trajet « plus long » pour les statutaires qui ne peuvent plus travailler à temps plein pendant une période plus longue en raison d’une affection médicale.

Sommairement, les modifications proposées sont :

• L’application des mesures pour les membres du personnel en stage.
• Les prestations réduites pour raisons médicales peuvent être demandées par des membres du personnel statutaire qui ne peuvent pas travailler à temps plein en raison d’un handicap. À cette fin, les personnes concernées doivent demander l’autorisation de Medex mais sans devoir au préalable être absentes 30 jours en raison d’une maladie ou d’un accident. Cela serait possible tant pendant qu’à l’issue de la période de stage. La durée maximale de l’autorisation a été fixée à 24 mois au lieu de 12. Cela n’exclut pas que le médecin de Medex puisse donner une autorisation pour une durée plus courte et puisse systématiquement prolonger l’autorisation. La nouvelle durée maximale de l’autorisation ne s’appliquerait cependant pas au type court de « régime de réintégration » (arrêté royal du 19 novembre 1998, article 50, alinéa premier, 1°) ; pour ce régime, la durée maximale a été fixée à 4 mois au lieu des 3 mois actuels.
• L’agent ne perd plus la possibilité de demander les prestations réduites pour raisons médicales lorsqu’il a essayé en vain de reprendre le travail à temps plein après une période d’absence pour maladie ou accident. Jusqu’à cinq jours ouvrables après la reprise du travail, il peut encore introduire auprès de Medex une demande de prestations réduites pour raisons médicales.
• La réduction des prestations est actuellement prévue à concurrence de 50 %, 60 % ou 80 %. Désormais, une fraction de réduction à concurrence de 40 % des prestations normales serait également prévue pour le trajet court de réintégration. Cela doit permettre de passer plus facilement d’une période de maladie à la reprise du travail.

3. Extension des possibilités d’ « activités autorisées » pendant une période de maladie: Les agents statutaires qui bénéficient de la possibilité, pendant une période d’absence pour maladie, de suivre des activités de formation et des activités dans le cadre de l’accompagnement du retour au travail ne devront plus demander l’autorisation au médecin de Medex. L’autorisation d’un séjour à l’étranger sera inextricablement liée au fait que ledit séjour ne pourra mettre en danger la guérison et/ou le traitement.

L’avant-projet prévoit le principe des aménagements raisonnables nécessaires dans le cadre de la remise au travail. Une liste d’aménagements matériels-immatériels à caractère individuel et collectif est proposée à titre d’inspiration. En voici quelques-uns :

• téléphone, écran, chaise, clavier, souris, etc. adaptés ; utilisation de symboles simples pour les personnes handicapées mentales ; moyens de protection personnels supplémentaires ou adaptés, notamment des lunettes de protection, des chaussures de sécurité, un casque ou des vêtements de travail adaptés ; facteurs environnementaux (lumière, climat), mise à disposition de sièges pour le travail debout ou possibilités de travailler debout pour le travail assis, mise à disposition de vélos de bureau, bureaux adaptés (réglables en hauteur) ; accessibilité pour les personnes en fauteuil roulant, toilettes adaptées, installation d’un ascenseur, suppression/remplacement (localement) de matériaux allergènes ;
• accorder des jours supplémentaires de télétravail et/ou de travail en bureau satellite ; horaire adapté – pauses (médicales) supplémentaires – prestations réduites pour raisons médicales ; introduction du télétravail et/ou du travail en bureau satellite ; donner des explications dans un langage clair.

4. AVIS

Le CSNPH a déjà rendu plusieurs avis sur la réintégration professionnelle, dans le secteur privé ou public, après une absence pour maladie de longue durée : avis 2021/31, avis 2015/10, avis 2015/32, avis 2016/12.

Le régime actuel d’accompagnement manque de moyens, avant tout humains, pour une réintégration effective et durable. La situation est encore plus difficile pour le travailleur déjà en situation de handicap au moment de son entrée en fonction. Un nouvel ennui de santé réduit encore plus ses possibilités de remise au travail. Il a besoin d’un accompagnement individuel encore plus attentionné et dans la durée. L’employeur doit se préparer à accueillir son collaborateur avec des dispositions aménagées pour ce dernier.

Le CSNPH estime que l’avant-projet va dans le bon sens sur plusieurs aspects :

• l’application indifférenciée de la mesure pour tous les agents,
• la clarification du rôle des différentes parties prenantes, en ce compris les médecins et création du coordinateur « retour au travail »,
• la mise en place d’un « bilan de compétences » cartographiant les compétences, les intérêts et le contexte professionnel souhaité en tenant compte de l’avis médical. L’accent placé sur les capacités résiduelles change l’approche de la remise au travail.

Le CSNPH note des différences de contenu entre les documents transmis. Ainsi par exemple, le rapport au Roi n’évoque pas le renforcement de la mobilité entre niveaux de pouvoirs tandis que la note au Conseil des Ministres en explique la philosophie. Cette différence de contenu nécessite une clarification. 

Le CSNPH souhaite livrer un certain nombre de réflexions :

• Sur le principe-même du retour au travail: La mesure doit bien évidemment avoir lieu dans un contexte de bienveillance par rapport au travailleur. Si le travail peut être un tremplin pour la personne, elle ne doit jamais représenter une souffrance supplémentaire. La convalescence doit prendre la forme et le temps nécessaires. La personne doit être soutenue dans un parcours de réactivation, mais jamais contrainte. Dans ce projet d’arrêté, le rôle de la personne en situation de handicap (PSH) n’a pas été décrit. Quand on parle de réintégration, la personne qui est concernée doit également participer à ce projet de réintégration. Par exemple, dans le secteur privé, certains médecins sont réticents à la réintégration alors que le travailleur en situation de handicap souhaite reprendre son activité. Il faut une concertation entre les deux parties.
  
  
• Sur les possibilités de transfert vers les autres Régions et au sein de l’administration fédérale : Cela pourrait être une solution pour le travailleur – s’il habite trop loin et si sa situation de santé ne permet plus de parcourir le trajet vers le lieu de travail par exemple. Le CSNPH estime que des collaborations structurelles devraient être prises avec toutes les entités fédérées. Un plan de transfert via la mobilité interrégionale devrait être pensé. Le CSNPH se réjouit de l’implémentation du projet pilote qui vise à permettre un changement d’employeur au sein de l’administration fédérale.
  
  
• Sur l’élargissement des possibilités du retour au travail à temps partiel et l’accessibilité au système de réintégration pour les personnes en situation de handicap: Il s’agira d’assurer un vrai accompagnement. C’est-à-dire un accompagnement réel et concret en temps, en coaching, en entretiens de fonctionnement réguliers, etc. Et un accompagnement en aménagements raisonnables nécessaires pour accomplir sa mission. Le travailleur en situation de handicap ne doit pas se sentir stigmatisé. Le CSNPH considère que le secteur associatif handicap est un acteur incontournable dans la mise en place d’aménagements raisonnables et de l’accompagnement des personnes concernées.
  
  
• Sur le délai de 5 jours ouvrables pour introduire une demande de prestations réduites pour raisons médicales auprès du Medex par l’agent : Le CSNPH estime que l’agent qui reprend le travail doit être en mesure d’apprécier si la situation à temps plein lui correspond toujours : un délai de 5 jours est beaucoup trop court.
  
  
• Sur la possibilité de suivre une formation ou de bénéficier d’un accompagnement vers l’emploi pendant une période d'absence pour cause de maladie, et ce, tant avec des acteurs internes qu’avec des acteurs externes: Il faut avoir une vue claire et précise sur le rôle de l’employeur, mettre à disposition les moyens matériels, budgétaires pour répondre aux demandes de formations. Il y a également tout l’aspect de l’accompagnement psychologique des travailleurs à mettre en place.
  
  
• Sur l’introduction de la possibilité de prestations réduites pour raisons médicales lors de la période de stage: Le CSNPH est d’avis que tous les travailleurs doivent être traités sur un même pied d’égalité. Le stage ne doit pas être un frein qui empêche une réintégration professionnelle.
  
  
• Sur l’introduction du Quickscan après une période d’absence de 10 semaines (méthode de travail suivie dans le secteur privé) : Il est primordial de former à cette méthode toutes les administrations fédérales, de leur donner les moyens pour accomplir cette mission de manière telle qu’elles s’adaptent aux possibilités physiques et mentales du travailleur : le Quickscan doit toujours être une étape constructive et bienveillante.
  
  
• Sur l’introduction d’un médecin-conseil chez Medex par analogie avec le rôle joué par le médecin-conseil de la mutualité: le CSNPH demande que ce médecin-conseil Medex reçoive toutes les formations et informations nécessaires pour l’exercice de sa nouvelle mission. Son rôle doit également être très clairement expliqué au travailleur.
  
  
• Sur le concept du coordinateur « retour au travail » : Le CSNPH demande que son rôle et sa mission soient clarifiés dès le départ. Il doit également obtenir les moyens (humains, de formation, …) à la réalisation de sa mission.
  
  
• Sur le suivi médical global des fonctionnaires malades de longue durée: le CSNPH estime qu’il faut évaluer la situation des réintégrations au travail à intervalles réguliers ; une méthode de récolte des avis des travailleurs eux-mêmes doit être mise en place. Cette méthode doit permettre d’améliorer le système global sans jamais mettre en danger le travailleur. Le CSNPH attire l’attention sur le fait que le personnel contractuel de la fonction publique fédérale dépend en partie au moins de la législation pour le secteur privé. Cette dernière sera prochainement modifiée également. Il est primordial qu’il y ait une vraie coordination pour cette législation de la réintégration professionnelle après maladie de longue durée entre les deux secteurs.
  
  
• Sur l’obligation d’aménagements raisonnables pour les personnes en situation de handicap, en ce compris les personnes souffrant d’une maladie chronique: Le CSNPH se réjouit de cette mesure. Il y a des législations en la matière qui existent, les employeurs doivent les appliquer. Néanmoins, le CSNPH attire l’attention sur la liste d'exemples d’aménagements raisonnables ; évidemment, il y aura des situations qui demanderont plus d’efforts et de créativité de la part de l’employeur. D’ailleurs, l’accompagnement et la formation des médecins sur les aménagements raisonnables sont importants. Le CSNPH déplore l’absence de textes concernant les aménagements raisonnables dans ce projet d’arrêté. Pourtant, ils apparaissent dans la note au Conseil des Ministres.
  
  
• Également, le terme « arbeidshandicap » est traduit en français comme « handicap professionnel » dans le rapport au Roi. Ce terme est utilisé uniquement en Flandre et correspond à une approche exclusivement néerlandophone. Du côté francophone, le terme « handicap professionnel » n’est pas du tout employé, car il ne couvre aucune réalité professionnelle. Le CSNPH propose de garder « arbeidshandicap » pour les 2 langues.
  
  
• Le CSNPH souligne également l’arrêté royal du 11/02/2019 généralisant les possibilités d’actions positives dans le secteur privé. Cette législation peine à se mettre en place (pas moins de dix demandes pour approbation auprès du Ministre ont été introduites depuis 2019). En même temps, elle a le mérite d’exister ; il revient aux employeurs privés d’assumer leur rôle social/sociétal. De la même manière, le CSNPH demande au gouvernement de créer une telle mesure pour la fonction publique fédérale.

• Sur l’introduction d’un bilan de compétences afin de traduire les recommandations médicales du médecin du travail en applications à mettre en place dans la pratique: De nouveau, il faut mettre les moyens matériels, humains et budgétaires à disposition des médecins du travail. Les administrations doivent organiser une communication claire vers toutes les parties prenantes et sensibiliser sur la réintégration au travail après une longue absence pour maladie. Cela nécessitera le personnel administratif adéquat.
  
  
• Sur le flux des échanges d’informations entre tous les acteurs concernés (mutuelles, employeurs, Medex, etc.) : Le CSNPH demande que les données circulent dans le respect de la législation sur la protection des données (RGPD).
  
  
• Sur le rôle de la Commission d’accompagnement pour le recrutement de personnes avec un handicap dans la fonction publique fédérale (CARPH) dans ce nouveau mécanisme: Le CSNPH estime important de capter l’expertise des membres de la CARPH pour la mise en œuvre et le suivi de la nouvelle réglementation. Le CSNPH pense d’ailleurs qu’il est utile de prévoir des évaluations régulières de la mesure, de prévoir des interactions entre administrations de manière à promouvoir les bonnes pratiques, etc. Ici, aussi, la CARPH pourrait être un lieu de réflexion utile. En outre, le CSNPH se réjouit qu’un avis ait aussi été demandé à la CARPH pour ce projet d’arrêté royal.
  
  
• Sur le séminaire annoncé : Le CSNPH souhaiterait pouvoir y participer pour y exprimer les attentes des personnes en situation de handicap et de leur famille.