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Conseil Supérieur National des Personnes Handicapés

Avis 2016/12

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Avis n° 2016/12 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif aux nouveaux trajets de réinsertion professionnelle. émis pendant la séance plénière du 18 avril 2016 et par consultation électronique du 25 avril .

 

Demandeur

Avis rendu d'initiative par le CSNPH.

 

Objet

De nouveaux trajets de réinsertion viennent compléter le dispositif légal existant en matière de trajets de réinsertion professionnelle :

  • avant-projet de loi portant dispositions diverses en matière d’assurance indemnité et d’emploi

  • projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994

  • projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 28 mai 2003 relatif à la surveillance de la santé des travailleurs en ce qui concerne la réintégration des travailleurs en incapacité de travail
 

Examen

L’avant-projet de loi susmentionné vise plus particulièrement les personnes en incapacité de travail souffrant de maladies chroniques ou particulières entraînant des périodes d’incapacité de travail répétées. Il prévoit notamment un dispositif qui tient compte de l’état de santé particulier et de la reconnaissance de l’incapacité de travail qui y est liée prenant cours dès la reprise du travail et qui se maintient pendant toute la durée du traitement médical et des éventuels reprises partielles ou totales du travail ultérieures.

Le projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 3 juillet 1996 vise à favoriser la réintégration professionnelle de la personne qui n’est plus ou ne peut plus être employée par son employeur. Il introduit une nouvelle section « Section VI quater – Trajet de réintégration visant la réinsertion professionnelle » comprenant les articles 215octies à 215sexies-decies. Il décrit la procédure à suivre coordonnée par le médecin-conseil

Au plus tard deux mois après la déclaration d’incapacité de travail, le médecin-conseil effectue, sur la base du dossier médical, une première analyse des capacités restantes du titulaire, sauf si ce dernier a demandé un trajet de réintégration auprès du médecin du travail. Le médecin-conseil classe le titulaire dans l’une des quatre catégories établies par le projet d’arrêté royal.

Dès lors que le titulaire est un non-actif, le médecin-conseil démarre un projet de réintégration sans délai et convoque le titulaire pour un examen médico-social dans le mois qui suit le démarrage du projet. Il établit une offre de plan de réintégration dans un délai de quatre semaines après cet examen après avoir consulté le médecin traitant et, le cas échéant, le conseiller des services et institutions des Régions et Communautés qui participent à la réinsertion professionnelle. Il communique son offre de plan de réintégration le plus rapidement possible à la connaissance du titulaire au cours d’un entretien. En cas d’accord du titulaire, cette offre fait l’objet d’une convention signée.

En principe, le médecin-conseil procède au suivi du plan de réintégration tous les trois mois en collaboration avec le titulaire et, le cas échéant, le conseiller des services et institutions des Régions et Communautés qui participent à la réinsertion professionnelle

Cette mesure entrerait en vigueur à des dates échelonnées dans le temps :

  • au 1er juin 2016 pour les incapacités de travail commencées à partir du 1er janvier 2016 ;
  • au 1er janvier 2017 pour les incapacités de travail commencées à partir du 1er janvier 2015 ;
  • au 1er janvier 2018 pour les incapacités de travail commencées avant le 1er janvier 2015 .

Le projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 28 mai 2003 insère une nouvelle section : « Section 6/1- Le trajet de réintégration d’un travailleur qui ne peut plus exercer le travail convenu temporairement ou définitivement » comportant les articles 73/1 à 73/8. Elle vise à promouvoir la réintégration du travailleur en lui procurant soit un travail adapté soit un autre travail, temporairement ou définitivement. Le processus est coordonné par le conseiller en prévention-médecin du travail. La demande du trajet de réintégration peut émaner du travailleur lui-même, de son médecin traitant, du médecin-conseil ou encore de l’employeur. Le médecin du travail invite le travailleur à une évaluation de santé au terme de laquelle (maximum 40 jours ouvrables après la réception de la demande de réintégration) il remet sa décision. Le projet de réintégration est établi par l’employeur après concertation avec le médecin du travail et remis au travailleur pour observations. Le plan de réintégration avec lequel le travailleur est d’accord est signé par celui-ci. A défaut, il porte ses remarques dans une rubrique spécialement prévue à cet effet. Le suivi de l’exécution du plan  est effectué par le médecin du travail en concertation avec l’employeur et le travailleur. Un réexamen est toujours possible en cours d’exécution.

 

Avis

Le CSNPH souhaite avant toutes choses rappeler les avis 2015/10 et 2015/32 rendus  précédemment et dans lesquels il émettait des réserves importantes quant aux moyens dédiés à la mise en œuvre du plan d’accompagnement.
A l’analyse des projets actuels, le CSNPH rappelle tous les points d’attention.

Plus précisément, il insistait déjà en avril 2015 sur la nécessité de préciser le rôle et les responsabilités exacts des différents intervenants, la portée et les conséquences concrètes du dispositif en cas d’inaboutissement du processus d’accompagnement. 
Très concrètement, le CSNPH demandait il y a un an,  que soient précisées dans le corps même de l’AR

  • La mise en place de la fonction de « Disability Manager »
  • Les conséquences juridiques liées à la non-acceptation du trajet d’accompagnement
  • La définition des rôles et responsabilités des différents intervenants
  • La définition de la notion de « capacités restantes » de la personne qui a augmenté sa qualification mais qui n’a pas pu obtenir / maintenir un nouveau travail, ainsi que les critères sur base desquels se fera la réévaluation
  • Une période de protection par l’INAMI du travailleur qui a repris un travail et qui échoue quelques temps après
  • Une évaluation du système un an après son entrée en vigueur.

 Le CSNPH demandait, en parallèle de cette réforme, une révision complète et simultanée

  • des missions et tâches des médecins-conseils et des médecins du travail, de manière à ce qu’ils puissent libérer le temps nécessaire à un accompagnement de qualité et continu des travailleurs en perte de capacité. Leurs missions réglementaires actuellement en vigueur ne leur offrent aucune possibilité de mise en œuvre sérieuse et complète des nouvelles missions qui leur sont conférées dans le cadre du plan d’accompagnement.
  • des obligations de l’employeur en termes de moyens et d’objectifs de remise au travail. Les aménagements raisonnables sont légalement obligatoires et les encouragements financiers existent. Les employeurs doivent y souscrire. Une révision de la loi sur le travail sera nécessaire en ce sens. Elle doit fixer l’obligation légale pour les employeurs de prévoir un plan d’accompagnement pour chaque travailleur désireux de reprendre le travail.

(voir avis 2015/10 pour compléments d’informations)

En octobre 2015, le CSNPH se prononçait sur un projet de texte plus précis et prévoyant aussi des sanctions par rapport au travailleur en incapacité. De nombreuses demandes de précision par rapport à la terminologie avaient été faites car le texte vague et flou portait en lui les germes de contestations multiples. (Voir avis 2015/32). Toutes les incertitudes ne sont pas levées par les nouveaux textes.  

Au moment de rendre le présent avis, le CSNPH souhaite par ailleurs  rappeler qu’il soutient inconditionnellement le principe-même de l’accompagnement au travail pour tout candidat travailleur alors que son handicap ou sa maladie peuvent être des sources de limitations de ses capacités de gain. Il est cependant absolument nécessaire que cette remise au travail se déroule, dans tous les cas, dans des conditions dignes  pour la personne et tenant compte du marché général de l’emploi, très exigeant et limité au point de ne pouvoir répondre à toutes les demandes de remise au travail. La perte de capacité liée au handicap ou à la maladie est par ailleurs un facteur compliquant bien souvent la possibilité de (re)trouver un emploi. Trop de travailleurs ne sont pas suffisamment qualifiés et aucune disposition n’encourage les employeurs à préférer un travailleur en perte de capacité. Cette réalité contextuelle ne peut en aucun cas préjudicier le (candidat) travailleur qui, dans tous les cas où la remise au travail ne s’avère pas possible, pour des raisons médicales ou économiques, pourra prétendre à un filet de sécurité sociale répondant à ses besoins et à une vie digne.

Sur le contenu des projets de textes, le CSNPH émet de nouvelles réflexions et recommandations :  

Quant à l’avant-projet de loi et le projet d’arrêté  royal modifiant l’arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994

  • L’évaluation–même (inchangée depuis 1963) de la perte de capacité de travail reste floue et à contre-courant d’un processus qui se veut positif et tourné vers les capacités restantes de la personne ; l’AR n’apporte par ailleurs pas de réponse à la notion d’ « état préexistant » de l’article 100 ; c’est une grave lacune qui créera nécessairement des situations de conflits ; si l’évaluation ne peut faire fi du potentiel de capacité restante de travail, elle doit aussi respecter et intégrer les limites de la personne
  • La catégorisation est dangereuse – parce qu’elle est rigide- et compliquée ;
  • Le processus d’accompagnement doit être plus clairement expliqué : repose-t-il sur une base volontaire des personnes ? Que se passe-t-il lorsque les raisons médicales sont discutables ? Quelles sont les limites ? N’y a-t-il  pas un danger d’arbitraire ? Que se passe-t-il en termes de statut si le travailleur refuse un trajet ou en sort pour des raisons personnelles ?
  • Le texte actuel n’évoque plus la sanction et c’est une très bonne chose car le système doit être un win-win pour le travailleur et l’employeur. Mais en même temps, le CSNPH s’inquiète des objectifs avancés d’économies, à savoir 122 millions pour la 1re année et plus de 400 millions sur 3 ans. Le principe de la réinsertion au travail remonte à 2003. Les textes actuels placent un coût d’accélérateur mais sans moyens financiers et humains d’accompagnement en adéquation. Une  politique de réinsertion efficace a nécessairement et à tout le moins dans un premier temps un coût pour la collectivité et les employeurs.
  • La responsabilité de l’employeur doit être clarifiée : le système, bon dans son principe, est indéfendable sans des obligations dans le chef des employeurs : cette réforme doit être une occasion d’ouvrir le marché du travail vers les personnes handicapées ; cela ne peut se concevoir sans une obligation,  claire, précise et au besoin sanctionnée,  de l’engagement des employeurs;
  • Quid des petites entreprises et de la charge de travail et de responsabilités qui rejaillira sur les collègues ?
  • Aucune entreprise n’a actuellement une politique de remise à l’emploi : dans les industries lourdes – verre, acier,… et dans d’autres :  nettoyage, franchisés, …  il n’y a pas de travail adapté  et la réinsertion est forcément  une charge financière pour l’employeur . Actuellement,  la grande majorité des entreprises préfèrent le coût de l’embauche plutôt que de la réintégration.
  • La progressivité de la remise au travail est une très bonne chose mais elle doit s’accompagner d’un statut clair et complet. Quid aussi des risques de rechute ?  Le projet de loi évoque les états « fluctuants et particuliers » dans le cadre desquels la personne recevra une «  indemnité particulière spécifique » ; les textes ne précisent pas plus à ce stade ; ce n’est pas sain sur le plan juridique. Il existera aussi dans toutes ces situations un risque énorme de licenciement au moment de la remise au travail.
  • La charge de travail des médecins conseils n’est pas évaluée ; les moyens humains et organisationnels nécessaires doivent être décrits, à tout le moins dans un texte séparé ;
  • Ces projets ambitieux exigent beaucoup de la part des médecins conseils mais aussi de tous les intervenants, en ce compris l’équipe médicale de l’incapacité, médecins du travail et employeurs : des équipes renforcées, des formations pour des trajets qui ne sont pas toujours simples, des échanges entre partenaires peu habitués à les réaliser. Cela nécessitera des moyens financiers mais aussi du temps. Les délais prévus dans les arrêtés semblent donc vraiment trop courts pour une mise en œuvre efficace
  • Les délais intrinsèques aux procédures sont eux-mêmes trop courts : il faut intégrer le temps nécessaire à l’obtention des résultats des examens des spécialistes;
  • La réglementation va entrer en vigueur dans les prochains jours alors que de nombreux acteurs n’ont pas été concertés (Entités fédérées, médecins du travail…) ;
  • Les trajets comprennent autant d’étapes qui pourraient permettre une réévaluation de l’incapacité en fonction de l’engagement de la personne. Comment éviter ce danger ? Si en théorie, la distinction incapacité de travail et remise au travail est séduisante, dans les faits, l’amalgame risquera inévitablement de se faire dans des situations difficiles et conflictuelles ;
  • L’obligation est précisée de retrouver un travail 6 mois après le trajet de réintégration. Même pour un travailleur sans problème de santé, c’est trop court car il n’y a PAS assez de travail pour tous… Une personne handicapée ne risque-t-elle pas d’être sanctionnée une nouvelle fois par une concurrence entre travailleurs qui ne lui laisse que peu de chances
  • Le système reste fort compliqué à mettre en œuvre ;
  • Le rôle du médecin du travail est ambigu et doit être tranché une fois pour toutes : soutient-il le travailleur ou non ?
  • 90% des patients seront amenés par les médecins conseils ; ce seront probablement les plus jeunes, compte tenu de leur potentiel plus élevé : le système en lui-même est porteur de discrimination, si la réglementation ne prévoit pas les balises nécessaires . 
  • La loi doit prévoir une évaluation du système dans un délai fixé ;
  • De manière globale, ces mesures ne doivent pas être un prétexte à des économies dans le secteur de l’incapacité de travail, bien au contraire, elles sont plutôt censées générer des coûts supplémentaires. Des moyens suffisants doivent donc être prévus. Le projet reste désarticulé car uniquement ciblé sur économies, sans projets sociétal ; il doit au contraire prévoir des engagements sociétaux dans le chef de l’employeur.

Quant au projet d’arrêté  royal modifiant l’arrêté royal du 28 mai 2003 relatif à la surveillance de la santé des travailleurs en ce qui concerne la réintégration des travailleurs en incapacité de travail

  • Adaptations raisonnables du poste de travail et rôle du médecin du travail : il existe des risques de conflit compte tenu du statut actuel du médecin du travail
  • Le rôle des structures d’accompagnement à l’emploi sera important et spécifique dans le cadre de la remise au travail de personnes handicapées ou malades. Des moyens ont-ils été dégagés en ce sens ?
  • De même, pour les personnes sans contrat de travail au départ, pour lesquelles le médecin-conseil aura mis en route une procédure de réinsertion professionnelle, diverses questions se posent :
    • Base totalement volontaire ou non ?
    • Nature de la sanction éventuelle en cas de refus ? Le texte actuel n’évoque plus la sanction et c’est une très bonne chose car le système doit être un win-win pour le travailleur et l’employeur
    • Quid en cas d’arrêt en cours de route ? Les textes prévoient que le salaire garanti ne sera plus assuré mais remplacé par une « indemnité particulière spécifique » qui reste à définir. Cette zone de flou doit être levée avant l’entrée en vigueur des dispositions car le travailleur a besoin de sécurité juridique et financière - rappelons que la maladie ou le handicap génèrent des surcoûts et que le travailleur y exposé ne peut se permettre l’approximation ou le flou à ce niveau.
    • L’aboutissement du processus de réadaptation professionnelle est censé obliger le médecin-conseil à réévaluer l’ incapacité à la lumière de cette nouvelle compétence acquise. Dans beaucoup de cas, ce sera un retour vers le chômage. Qu’adviendra-t-il des allocations de chômage au fil du temps, de retour ultérieur « sur la mutuelle » pour dégradation de l’état de santé,… ?
 

Avis transmis

  • Pour suivi à Madame Maggie De Block, Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique.
  • Pour suivi à Monsieur Kris Peeters, Vice-Premier Ministre et Ministre de l’Emploi   
  • Pour information à Madame Elke Sleurs, Secrétaire d’Etat aux Personnes handicapées;
  • Pour information au Centre interfédéral pour l’égalité des chances
  • Pour information au mécanisme de coordination interfédéral.
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