Advies 2018/09

Advies op initiatief van de NHRPH

Om de twee jaar brengt het Brussels Observatorium voor gezondheid een armoederapport uit. In het rapport van 2016 wordt met name het toenemende fenomeen van 'non take-up' (niet-gebruik van bestaande rechten) geanalyseerd.

Op uitnodiging van de NHRPH heeft mevrouw Laurence Noël, die belast is met het rapport van 2016, op 15 januari 2018 twee van de vijf delen van dit rapport voorgesteld:

I. Inzichten in non take-up van de sociale rechten en in sociale onderbescherming in het Brussels Gewest - Thematische katern van het Armoederapport van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 2016 (http://www.ccc-ggc.irisnet.be/sites/default/files/documents/graphics/rapport-pauvrete/thematisch_rapport_nl_2016.pdf) 

II. Gekruiste blikken - Katern met externe bijdragen van het Armoederapport van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 2016 (http://www.ccc-ggc.irisnet.be/sites/default/files/documents/graphics/rapport-pauvrete/gekruiste_blikken_2016.pdf)

De kernvraag in dit rapport luidt: is automatisering van rechten de oplossing voor toegang tot rechten?  

Het antwoord in het verslag is duidelijk negatief: het fenomeen is complexer. Aan de hand van een zeer uitgebreid PowerPointdocument legt mevrouw Noël uit dat non take-up een combinatie is van niet-kennen, niet-vragen, geen toegang, niet-voorstellen en 'zelfuitsluiting'. Het betreft dus beurtelings of gelijktijdig:

• de toegang tot informatie en de geldigheid ervan;
• de formaliteiten en procedures om de rechten te doen gelden;
• het verschil tussen niet kunnen vragen en weigeren te vragen;
• het behoud van de waardigheid versus belastende formaliteiten;
• steeds frequenter en steeds langer geen toegang tot de rechten;
• de cumulatie van mislukte afspraken, misverstanden;
• de aaneenschakeling van zware eisen;
• de kwaliteit van de communicatie en de relaties tussen instellingen;
• het niet opvolgen van de dossiers;
• dossierbehandelaars en andere actoren die niet op de hoogte zijn van de bestaande rechten;
• institutionele factoren: gebrek aan tijd, kennis;
• asymmetrie in de verhoudingen;
• voorbarige uitsluitingen. 

Al deze fenomenen zijn een voedingsbodem voor non take-up in alle domeinen: huisvesting, opleiding, tewerkstelling, gezondheid en inkomen. Non take-up is grotendeels te verklaren door de organisatie van de administratie. 

In de studie worden verschillende aspecten onderzocht. Het aspect gezondheid is interessant vanuit het oogpunt van personen met een handicap en zieken: het RVV-inkomen (Rechthebbende Verhoogde Verzekeringstegemoetkoming) biedt een goede bescherming, maar voor het RVV-inkomen moet een brief verstuurd worden. Voor sommige dossiers is dit evenwel nooit gebeurd.

Mevrouw Noël licht in het bijzonder de situaties toe die toegang geven tot de rechten in het kader van de RVV-, IVT-, IT- en THAB-regeling. De situatie is schokkend:

Vaststellingen voor de RVV:

• gevallen waarin rechten niet worden aangevraagd, met gevolgen: zorg/behandeling wordt uitgesteld of vindt niet plaats (onzekerheid op het vlak van kosten, kosten, mobiliteit, lichamelijke en geestelijke gezondheidstoestand, nood aan begeleiding, weigering van zorg, ...);
  gevallen van uitsluiting: hierdoor verliezen personen hun huisvesting, krijgen ze een negatieve evaluatie (versterking van controles en evaluatie van werkloosheid, ziekte, invaliditeit), onterecht betaalde bedragen, ...
  of de betrokkenen krijgen geen toegang: termijnen (wachttijd), administratieve fouten, zware drempeleffecten. 

Vaststelling in verband met de IVT/IT-regeling: 3/4 van de beslissingen was negatief voor de IVT en IT.

 
Vaststelling in verband met de THAB-regeling: meer dan de helft van de beslissingen was negatief.

Vaststellingen in verband met de redenen van de weigering:

Het aantal afwijzingen (op medische gronden en wegens ontbreken van informatie) bedraagt 70 tot 80 % van de weigeringen. Dit kan een onoverkomelijke hindernis zijn en ontmoedigend werken. Ook indien om deze redenen een recht niet toegekend wordt, dan kunnen sommigen van deze personen nog steeds in aanmerking komen (uitsluiting van recht, geen toegang of niet-vragen). Deze personen zijn dus het slachtoffer van de tegenstrijdigheid tussen de onmiskenbare nood aan erkenning van rechten (het onbetwistbaar in aanmerking komen) en de omslachtige procedures, die een obstakel vormen voor de toegang tot de rechten. 

Het Observatorium heeft 18 terugkerende vaststellingen in de levensloop van personen opgemaakt:

• Er zijn talrijke veranderingen van precaire statuten.
• Er wordt van de ene precaire situatie naar de andere overgegaan.
• Het activeringsbeleid leidt zelf tot situaties van niet-recht.
• Het individu versus een overvloed aan instellingen.
• Op het vlak van IVT/IT: de talrijke negatieve antwoorden zijn voornamelijk terug te voeren op drie soorten afwijzingen in verband met het niet-verstrekken van informatie.
• Het is belangrijk de cijfers te vergelijken met de personen die in aanmerking komen.
• De statuten zijn instabiel en steeds vaker precair.
• De personen worden onzichtbaar in statuut en in rechten.
• Alle actoren zijn verantwoordelijk voor het fenomeen.
• Is automatisering een goede zaak? Digitalisering helpt bij het behandelen van dossiers, maar veel menselijke situaties lopen tegen bepaalde programma's aan. En dan is er nog vaak een aanvraag nodig. Automatisering staat veeleer ten dienste van de strijd tegen sociale fraude.
• Er is geen menselijke opvolging om informaticafouten recht te zetten ...;
• Er is nood aan menselijke controle en coördinatie tussen structuren.
• Armoede en de duur van de situatie zijn uitputtend.
• De gegevensuitwisseling tussen de Gewesten verloopt niet goed.

Hoe gerichter de aanpak, des te groter het aantal non take-ups. 

Tot slot wordt vastgesteld dat automatisering van gegevensuitwisseling niet leidt tot een grotere toegang tot rechten, omdat digitalisering en gegevensoverdracht

• in de eerste plaats ten dienste staan van een versterkte controle;
• tot een complex beheer leiden (uitdagingen op het vlak van analyse en beheer, omzetting van levenssituaties in wetten, en wijzigingen, fouten, niet-eensluidende gegevens);
• administratieve regularisatie beperken, en tot een grotere afhankelijkheid van de systemen leiden om de documenten te leveren en de dossiers te behandelen.

Terwijl digitalisering in theorie de efficiëntie en beschikbaarheid van gegevens zou moeten bevorderen en verbeteren, zorgt digitalisering in de praktijk voor een grotere bewijslast, codeerfouten en blokkeringen wegens niet eensluidende gegevens.

De blokkeringen staan haaks op het recht op informatie, het recht om vragen te stellen, het recht op rechtstreekse en onrechtstreekse toegang, het recht op rechtzetting, ...

 
Om de uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, bevelen de geïnterviewden het volgende aan:

Met betrekking tot de automatisering:

• geldige gegevens beschikbaar maken;
• de gegevensuitwisseling meer coördineren;
• een menselijke controle uitwerken;
• vertrouwelijkheid verzekeren (impact op sociaal werk, sociaal onderzoek, privacy, ...);
• snelle toegang tot de gegevens en onmiddellijke beslissing voor het (niet) in aanmerking komen;
• het uitsluiten van rechten vermijden.

Met betrekking tot de non take-up van rechten:

• de procedures en voorschriften vereenvoudigen;
• de middelen van de overheidsdiensten, verenigingen en sociale diensten uitbreiden;
• het systeem van sociale bescherming versterken en verbeteren;
• de inkomens verhogen door een basisinkomen in te voeren;
• de bijstand aan personen herzien;
• de informatiestromen en toekenning van rechten automatiseren;
• de informatiestromen ontwikkelen;
• de kwaliteit van informatie, de behandeling en de communicatie verbeteren;
• de opleiding van de actoren verbeteren;
• maatregelen treffen, met name op het vlak van zorg, huisvesting en tewerkstelling;
• niet besparen op sociale rechten.

De NHPRH benadrukt de kwaliteit en relevantie van de verzamelde gegevens, maar ook de relevantie van de focus van de analyse, namelijk de gevolgen van automatisering voor de toegang tot de rechten. De NHRPH steunt de meeste aanbevelingen. In dit advies zal hij zich niet uitspreken over de relevantie van het basisinkomen. Gezien de talrijke uiteenlopende theorieën moet immers eerst tot een akkoord over het kader en de concepten gekomen worden.

De NHRPH legt de nadruk op de situatie op het terrein, die verschrikkelijk en verontrustend is op het vlak van niet-toegang tot de rechten en de beperkingen die aan bod gekomen zijn in de studie over de automatisering van de rechten.

Hij wijst in het bijzonder op de specifieke situatie van personen met een handicap en zieken voor wie de handicap of ziekte het dagelijks leven onvermijdelijk en voortdurend lastig maakt. Administratieve tekortkomingen, veroorzaakt door de digitale administratieve ontwikkeling, zullen de leefomstandigheden en de toegang tot de rechten nog ingewikkelder maken.

Hoewel automatisering in een aantal situaties een voordeel kan zijn, stelt de NHRPH ook ongewilde gevolgen vast: de systemen houden de deur dicht voor kandidaten die in aanmerking komen, en laten rechthebbenden vallen wanneer zij niet meer in het administratieve model passen. Dit is ontoelaatbaar en neigt naar hypocrisie: er mag dan wel een socialebeschermings- en socialezekerheidsstelsel zijn, in de praktijk kan het bepaalde groepen mensen niet meer bereiken of behouden. De NHRPH herinnert aan de cijfers over de redenen van afwijzing (cf. tabellen op p. 3 en 4).

De NHRPH benadrukt de negatieve en alarmerende bevindingen in de studie van de situatie in Brussel, die des te verraderlijker zijn aangezien automatisering van de rechten ons al bijna twintig jaar voorgeschoteld wordt als dé oplossing voor een duurzaam en zeker behoud van persoonsgegevens en gemakkelijkere uitwisselingen om de rechten beter te erkennen.

De NHRPH herinnert eraan dat er al jaren universitaire en administratieve studies uitgevoerd worden (cf. lijst van 7 bladzijden met voornamelijk Belgische referenties op http://www.luttepauvrete.be/publications/colloq_nontakeup/litlijst.pdf) die het fenomeen van non take-up van rechten ontleden en aan de kaak stellen. Uit al deze studies blijkt dat het fenomeen van non take-up betrekking heeft op ALLE BURGERS EN ALLE DOMEINEN VAN HET LEVEN. Op basis van kruiscontroles kan aangenomen worden dat tot 30 % en meer van de verstrekkingen inzake tegemoetkomingen, tewerkstelling, onderwijs, huisvesting, gezondheid, cultuur enzovoort niet aangevraagd wordt. Voor het leefloon wordt de non take-up op 65 % geschat (https://www.febisp.be/resource/static/files/LINSERTION/linsertion_108.pdf - cf. blz. 14).

Het fenomeen van non take-up neemt niet af. Integendeel: de laatste rapporten, in het bijzonder het voorliggende rapport over Brussel, laten een nieuwe realiteit zien: de fases van niet-kennen, niet-vragen, geen toegang, niet-voorstellen en 'zelfuitsluiting' brengen de persoon die in aanmerking komt en zijn omgeving vaak, bedoel of niet, in een situatie van rechteloosheid.

De NHRPH vindt deze situatie totaal onaanvaardbaar.

Hij roept alle beleidsniveaus op terug te keren naar de oorspronkelijke vormen en prioriteiten van de automatisering.

1. Ten eerste de automatische opening van een recht waarbij de overheid, zonder voorafgaande vraag, onderzoekt of iemand al dan niet in aanmerking komt voor een bepaald recht op basis van de beschikbare informatie en dit recht vervolgens toekent indien aan de voorwaarden voldaan wordt.
2. Identificatie als mogelijke rechthebbende: de overheidsdienst identificeert een persoon als mogelijke rechthebbende, informeert deze hierover met het verzoek de nodige informatie te verstrekken om het dossier te kunnen openen en uiteindelijk ook de rechten te kunnen toekennen.
3. Automatische actualisering: zodra een persoon gekend is door de bevoegde overheidsdienst, wordt automatisch onderzocht of zich wijzigingen in de situatie voorgedaan hebben die aanleiding kunnen geven tot wijzigingen in de toegekende rechten, nl. het al dan niet verlengen ervan.
4. Administratieve vereenvoudiging: heeft tot doel de aanvraagprocedures te vereenvoudigen.

De NHRPH herinnert ook aan zijn algemene standpunt en de aangevoerde elementen toen hij gehoord werd door de Commissie voor sociale zaken over de automatisering van de toegang tot de sociale rechten - Voorstel van resolutie betreffende de automatisering van de toegang tot de sociale rechten - DOC 54 1376/001 van 14 oktober 2015.

http://ph.belgium.be/nl/news/toegang-tot-sociale-rechten-de-nhrph-heeft-zich-uitgesproken-in-de-kamer.html   

De NHRPH had in 2016 gewezen op het belang van dit voorstel van resolutie, en vond dat het steun verdiende wanneer aan een aantal criteria voldaan werd: overbodige en/of moeilijke stappen voor de betrokkene vermijden door zijn risico's zo veel mogelijk te beperken en zijn persoonlijke keuze te respecteren.

De NHRPH had onder meer volgende positieve elementen aangestipt:

• een betere sociale bescherming voor de betrokken personen;
• minder formaliteiten voor de persoon die in aanmerking komt;
• een administratie die beter toegankelijk is voor de burger;
• kortere behandelingstermijnen;
• minder administratieve rompslomp dankzij controles achteraf.

De NHRPH heeft ook de nadruk gelegd op een aantal punten die bijzondere aandacht verdienen, net om te voorkomen de negatieve gevolgen de positieve zouden elimineren:

• behoud van de individuele vrijheid van de persoon;
• noodzaak om bijzondere aandacht te besteden aan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (bescherming van de privégegevens enerzijds en medische gegevens anderzijds); dit blijft een hoeksteen, waarover geen discussie mogelijk is;
• toegenomen risico op fouten, met onverschuldigde bedragen en terugbetalingen als gevolg;
• bij elke opening van rechten moet van meet af aan rekening gehouden worden met alle mogelijke rechthebbenden; er moeten dus voldoende middelen uitgetrokken worden;
• integratie van de ongewilde gevolgen van 'alles met de computer': voor heel wat personen blijven de nieuwe technologieën enkel een communicatie- en informatiemiddel, geen beheermiddel; digitale inclusie omvat niet alleen toegankelijkheid van het instrument, maar ook toegankelijkheid van de informatie die via dit instrument verstrekt wordt;
• wat de regelgeving betreft: zich stelselmatig afvragen welke impact de overwogen maatregel heeft op de naleving van de grondrechten, in het bijzonder voor personen met een handicap en personen die in armoede leven. Dit is ook een pertinente vraag bij het evalueren van de aangenomen maatregelen.

De NHRPH hamerde er sterk op dat het idee van automatisering weliswaar principieel interessant is, maar het kan de gevolgen van ons bijstandsstelsel, dat bijzonder ingewikkeld is en steeds ingewikkelder wordt, op zich niet tenietdoen: naast automatisering zijn nog andere mechanismen en maatregelen nodig om het uitvoeren van de rechten te ondersteunen. De NHRPH wees in het bijzonder op de interministeriële conferenties die nieuw leven ingeblazen werden, op de noodzaak om samenwerkingsakkoorden af te sluiten met het oog op nationale armoedebestrijdingsplannen en de inclusie van personen met een handicap, en op de noodzaak om de dimensie 'uitvoering van de mensenrechten' centraal te stellen in de wetgevende en beleidsmaatregelen. Net zoals de regering een ambitieus tewerkstellingsplan met sterke maatregelen en termijnen opgezet heeft, is een ambitieus en concreet uitgewerkt armoedebestrijdingsplan nodig. Het kan niet dat er nog steeds beleidslijnen en acties uitgestippeld worden die naast elkaar bestaan en niet met elkaar overeenstemmen. Zonder nieuwe, krachtige en geïntegreerde maatregelen zullen armoede en uitsluiting, ook van personen met een handicap en zieken, verder blijven toenemen (cf. advies 2016-06).

Twee jaar later herinnert de NHRPH meer dan ooit aan zijn bezorgdheid en hamert hij op volgende punten: 

Er zijn grenzen aan het inkrimpen van personeel en overheidsmiddelen. Evenzo zijn er grenzen aan het responsabiliseren wanneer er onvoldoende of te uiteenlopende kennis en bevoegdheden zijn.

In plaats daarvan moet – meer dan ooit in deze maatschappelijk onzekere tijden – het netwerk van maatschappelijk assistenten en ervaringsdeskundigen ontwikkeld worden, maar ook het aantal werknemers zodanig uitgebreid worden dat de dossiers volledig en correct behandeld kunnen worden.

Automatisering van rechten is een deel van het antwoord op de noden: persoonlijke begeleiding moet versterkt worden, omdat op die manier een totaalbeeld van de crisissituatie verkregen kan worden, en er globaal of indien nodig specifiek werk van gemaakt kan worden, watautomatisering uiteraard niet vermag. Hervormingen van de overheidsdiensten gaan niet in die richting en leiden tot kwaliteitsverlies. Erger nog: de meest kwetsbare burgers kunnen niet meer "gevonden" worden. Ter herinnering: 1/3 van de personen die van werkloosheidsuitkeringen uitgesloten zijn en die nog geen werk gevonden hebben, worden niet langer sociaal beschermd. 

De NHRPH benadrukt in het bijzonder de begeleiding van personen die wegens een handicap of ziekte kwetsbaar geworden zijn. Persoonlijke en menselijke begeleiding is soms een noodzaak, vaak zelfs de enige toegangspoort tot hun rechten (cf. ook advies 2016-08 over de noodzaak om het loket van de DG PH te behouden).

Automatisering moet een instrument blijven voor inclusie en "herstel". Zij mag de inclusie van personen in de maatschappij niet belemmeren. Personen zonder rechten worden onzichtbaar; onzichtbaarheid leidt tot marginalisatie en achteruitgang. Toegang tot rechten maakt waardigheid en emancipatie mogelijk. Op het gebied van sociale cohesie heeft de samenleving er alle baat bij iedere burger de instrumenten ter beschikking te stellen die nodig zijn voor zijn ontwikkeling en zijn maatschappelijke betrokkenheid.

De NHRPH herinnert eraan dat België zich in 2010 ertoe verbonden had 380.000 personen tegen 2020 uit de armoede te helpen (adviezen 2010-10 en 2016-07).

Meer dan ooit kan automatisering van rechten een belangrijke hefboom zijn om deze uitdaging aan te gaan, ofwel integendeel uitsluiting en armoede verergeren en versnellen.

De NHRPH verwacht van de Minister van Digitale Agenda dat hij de automatisering zo uitwerkt dat iedereen toegang tot zijn rechten heeft en kwetsbare personen – in het bijzonder personen met een handicap, die uiteraard niet altijd de mogelijkheid hebben om de traditionele administratieve procedures tot een goed einde te brengen – begeleid kunnen worden. 

• Voor opvolging aan de heer Alexander De Croo, Minister van Digitale Agenda;
• Ter informatie aan mevrouw Zuhal Demir, Staatssecretaris voor Personen met een beperking;
• Ter informatie aan de heer Charles Michel, Eerste Minister;
• Ter informatie aan Unia;
• Ter informatie aan het interfederaal coördinatiemechanisme