Advies 2018/34

Advies op initiatief van de NHRPH, uitgebracht bij hoogdringendheid na raadpleging van de leden via e-mail op 23 november 2018.

Het globale wetsvoorstel bestaat uit acht delen die systematisch een welomschreven onderwerp hervormen of wijzigen. Het betreft onder meer de vereenvoudiging van de wet van 17 maart 2013 tot hervorming van de regelingen inzake onbekwaamheid en tot instelling van een nieuwe beschermingsstatus die strookt met de menselijke waardigheid en de digitalisering van de procedures inzake bewindvoering.

De NHRPH beperkt zijn advies tot dit specifieke aspect.

Op 1 september 2014 trad de wet van 17 maart 2013 tot hervorming van de arbeidsongeschiktheidsregelingen en tot vaststelling van een nieuwe beschermingsstatus die strookt met de menselijke waardigheid in werking. Met deze wet werd een eenvormig beschermingsstatuut ingevoerd dat de vrederechter van geval tot geval kan toekennen. Daarnaast werd bij deze wet een buitengerechtelijke beschermingsmaatregel ingevoerd, namelijk de "zorgvolmacht".

De tenuitvoerlegging van deze bepalingen heeft na de inwerkingtreding ervan aanleiding gegeven tot een aantal punten van kritiek, waaronder:

1) de werklast voor de vredegerechten en de complexiteit van bepaalde aspecten, waardoor het moeilijker wordt om toegang te krijgen tot de bewindvoering;

2) de niet-toepasbaarheid van sommige bepalingen;

3) het gebrek aan betrokkenheid van de omgeving bij de organisatie en uitvoering van de bewindvoering, terwijl de wet juist tot doel heeft de rol van de omgeving te versterken;

4) het feit dat er al te systematisch een beroep wordt gedaan op professionele bewindvoerders;

5) het gebrek aan gepersonaliseerd werk. Bij beslissingen zou algemene bewindvoering nog te vaak de regel zijn, terwijl de wet precies gebaseerd is op de mogelijkheden van de betrokkene, en onbekwaamheid juist de uitzondering zou moeten worden.

Titel 2 van dit wetsvoorstel heeft tot doel de wetgeving inzake bewindvoering te vereenvoudigen en de procedure te digitaliseren.

Er wordt een centraal register voor de bescherming van personen, hierna "het register" genoemd, ingesteld. Het register is een geïnformatiseerde gegevensbank voor het beheer, de follow-up en de behandeling van de procedures met betrekking tot de beschermde personen in hun integraliteit. Het brengt alle documenten en gegevens samen met betrekking tot een gerechtelijke beschermingsprocedure en vormt het platform voor de uitwisseling tussen de rechtbank en de betrokken partijen. Dit moet het mogelijk maken de werklast van rechters en griffiers te verminderen, de bewindvoering efficiënter en naar de geest van de wet uit te voeren en de procedures toegankelijker en flexibeler te maken voor particulieren.

De opstellers van het ontwerp van wet benadrukken dat de bescherming van de persoon en de goederen van de betrokkene de eerste overweging blijft. Indien het verzoek een plaatsing onder rechterlijke bescherming of een verzwaring van de bestaande maatregelen beoogt, moeten bepaalde procedurele waarborgen de rechter in staat stellen om het belang van de persoon correct te interpreteren. In de gevallen waarin het beginsel van de autonomie en de bekwaamheid van de persoon wordt beperkt, moet de rechter alle wettelijke instrumenten krijgen om de maatregelen te beperken tot datgene dat strikt noodzakelijk is voor het beheer van de belangen van de betrokkene (artikel 488/1, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek).

Er kan nog slechts één procedure worden voorgeschreven, maar de details kunnen variëren afhankelijk van de aard van het verzoek. Er wordt een onderverdeling gemaakt tussen de louter administratieve procedures (bv. machtiging van de bewindvoerder) en de procedures met betrekking tot de rechtsbevoegdheid van de beschermde persoon, die uiteraard aan strengere eisen dienen te voldoen (onderzoek naar de situatie van de persoon alsook diens omgeving, verhoor van de betrokken personen, enz.).

Ook de procedure voor de benoeming van een bewindvoerder wordt vereenvoudigd. De vrederechter benoemt de bewindvoerder nu pas na bevestiging van zijn aanvaarding, zoals nu reeds het geval is in het kader van de voogdij.

Het toepassingsgebied van de buitengerechtelijke bescherming wordt verduidelijkt door de vermelding dat deze maatregel ook betrekking kan hebben op handelingen die vallen onder het beheer en wordt uitgebreid tot handelingen die betrekking hebben op de rechten van personen, voor zover deze niet binnen de werkingssfeer van bijzondere wetgeving vallen.

Het toepassingsgebied van de handelingen waarover de vrederechter ambtshalve uitspraak moet doen in het kader van de rechtsbescherming wordt herzien om te voldoen aan de behoeften van de praktijk en om ervoor te zorgen dat de rechtsbeschermingsmaatregelen in overeenstemming zijn met de machtigingen van de vrederechter die daaruit voortvloeien.

De verplichte beoordeling binnen twee jaar na de instelling van een rechterlijke beschermingsmaatregel wordt vervangen door een systeem van ‘permanente’ beoordeling, d.w.z. telkens wanneer daar reden toe is. De bewindvoerder is nu verplicht om het gerecht te informeren over fundamentele wijzigingen in de situatie. De vrederechter overweegt vervolgens of dit aanleiding geeft tot een beoordeling.

Tot slot wordt het idee van de lijst van gezondheidsproblemen die kunnen leiden tot algemene onbekwaamheid op het gebied van eigendomsrechten en het automatisch ontslag van een bepaald aantal verplichtingen losgelaten.

Het tijdschema van de werkzaamheden in de Kamer - tekst in tweede lezing in de week van 3 december, onderhavig advies wordt tegen die datum verwacht - maakte het voor de NHRPH onmogelijk een grondige analyse te maken van de teksten, noch van de amendementen die al waren ingediend ten tijde van het opstellen van dit advies.

De NHRPH betreurt ten zeerste dat de Minister het advies van de NHRPH niet heeft gevraagd tijdens de zomer, zoals hij dat met andere organisaties heeft gedaan. Op die manier had de NHRPH de opmerkingen van zijn leden en de daarmee verbonden verenigingen op exhaustieve wijze kunnen bundelen. De NHRPH herinnert eraan dat deze hervorming een blijvend effect zal hebben op de levensomstandigheden van tienduizenden personen met een handicap en hun gezinnen en dat het verstandig zou zijn geweest om hun advies via de NHRPH op te nemen.

In het algemeen is de NHRPH van mening dat dit wetsvoorstel interessante ontwikkelingen voorstelt, in het bijzonder,

1. de informatisering van de procedure voor professionals;
2. de schrapping van de lijst van gezondheidsproblemen;
3. het vereenvoudigde verslag voor ouders vanaf de eerste hoorzitting.

De NHRPH is ook van mening dat de tijd die wordt bespaard op administratief vlak de vrederechter in staat zou moeten stellen om meer tijd te besteden aan de personalisering van de maatregel.

De NHRPH schuift negen aandachtspunten naar voren.

1. Beoordeling van de maatregel
2. Personalisering van de maatregel
3. Papieren versie
4. Semantiek
5. Voorstelling van een nieuw item: bankproblemen (verlening van een kaart)
6. Ervoor zorgen dat er een beschermende logica wordt aangehouden
7. Garanderen van kwaliteitsvolle bewindvoering
8. Overleg in het kader van de buitengerechtelijke lastgeving
9. Schenkingen en legaten ten gunste van de bewindvoerder

1. Beoordeling van de maatregel in het kader van de gerechtelijke bescherming

De NHRPH is van mening dat het (permanente) beoordelingsmechanisme niet zal volstaan om misbruik door een bewindvoerder te voorkomen. De Raad merkt op:

De verplichte beoordeling binnen twee jaar na de instelling van een rechterlijke beschermingsmaatregel wordt vervangen door een systeem van ‘permanente’ beoordeling, d.w.z. telkens wanneer daar reden toe is. De bewindvoerder is nu verplicht om het gerecht te informeren over fundamentele wijzigingen in de situatie. De vrederechter overweegt vervolgens of dit aanleiding geeft tot een beoordeling.

De NHRPH vreest dat de term "permanente beoordeling" betekent dat er helemaal geen beoordeling meer zal plaatsvinden. Bovendien, en gezien het feit dat het de verantwoordelijkheid van de bewindvoerder is om de vredesrechter (VR) te informeren, stelt zich de vraag: wat als dit niet gebeurt? Hoe zal de VR weten dat de bewindvoerder zijn of haar opdracht niet naar behoren uitvoert als er geen ambtshalve beoordeling is gepland? Als alles onder de verantwoordelijkheid van de bewindvoerder valt, is er helemaal geen controle. De VR moet dit proces onder controle houden en in staat zijn om deze verantwoordelijkheid zelf op zich te nemen, ook al kost het tijd.

In de nieuwe alinea wordt gesuggereerd dat de VR alleen op initiatief van de bewindvoerder bepaalt of een beoordeling van de beschermingsmaatregel vereist is.

De NHRPH vraagt om naast deze permanente beoordeling, die een goede zaak is, toch ook een ambtshalve beoordeling te plannen.

2. Personalisering van de maatregel

De NHRPH betreurt dat de tekst geen concrete bepalingen over de personalisering van de maatregel bevat.

De NHRPH herinnert aan de doelstellingen van personalisering van de beschermingsmaatregel die de wetgeving moet nastreven. Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat de ingevoerde maatregelen in de praktijk niet erg genuanceerd zijn. De VR’s verklaren personen vaak onbekwaam voor alle handelingen waarin de verschillende lijsten voorzien (goederen en personen met vertegenwoordiging in plaats van bijstand).

De NHRPH beveelt aan het aanvraagmodel aan te passen, zodat de persoon die het verzoek indient bij het opstellen ervan al een advies kan geven over de (on)bekwaamheid van de persoon om elk van de door de wetgever voorziene handelingen te verrichten. In geval van onbekwaamheid kan deze persoon zich ook uitspreken over de behoefte aan bijstand of vertegenwoordiging. Voorbeeld van een aangepast verzoek: http://fondation-portray.be/images/pdf/portray-requete-administration-mars-2016-modele-a-completer.pdf

Deze aanpak zal de VR niet alleen de nodige inzichten verstrekken wanneer de maatregel ten uitvoer wordt gelegd, maar het tevens mogelijk maken om vooraf na te denken over de werkelijke capaciteiten van de persoon en de noodzaak om hem of haar  te beschermen voor sommige of alle voorziene handelingen. Deze manier van werken zal ook zorgen voor meer voorspelbaarheid ten aanzien van de inhoud van het genomen besluit en een basis bieden voor het aanvechten van een al te zware bescherming.

3. Behouden van eventuele papieren procedure voor gezinnen

De NHRPH juicht de digitalisering van de procedure toe, maar vraagt tegelijkertijd de mogelijkheid te behouden voor gezinnen om een aanvraag/verslag op papier in te dienen bij de griffie. De NHRPH vraagt dat, in ieder geval, wanneer de ouders het bewind voeren, alle documenten, met inbegrip van de aanvragen, kunnen worden ingediend bij het register (zelfs per post), dat verantwoordelijk is voor de registratie ervan in het register.

4. Semantiek

De reflectie over de handelingsbekwaamheid van volwassenen vormt de basis van deze nieuwe wetgeving. Waarom wordt dan in de beschikking de nadruk gelegd op de onbekwaamheid? De NHRPH vindt het essentieel om dingen positief te formuleren in plaats van negatief! Om beter aan te sluiten bij de geest van de tekst van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, beveelt de NHRPH de volgende formulering aan:

Voorbeeld :

Bij beschikking van de Vrederechter … wordt de heer Y, met betrekking tot alle handelingen in verband met de persoon:

Niet

onbekwaam verklaard, behalve mits vertegenwoordiging door de bewindvoerder, om een verzoek tot echtscheiding in te dienen.....  

Maar wel

BEKWAAM verklaard, mits vertegenwoordiging door de bewindvoerder, om een verzoek tot echtscheiding in te dienen .....  

De mogelijke impact van woorden op het beeld dat mensen van zichzelf en hun eigen capaciteiten hebben, mag niet over het hoofd worden gezien. Een nieuwe semantiek maakt het mogelijk het nieuwe paradigma ingang te laten vinden, waarbij bekwaamheid het principe en onbekwaamheid de uitzondering wordt.

5. Terugkerende bankproblemen > nieuw item?

De NHRPH wenst een zeer concrete vraag uit het veld naar voren te schuiven: er moet worden gespecificeerd of de te beschermen persoon bekwaam is om een persoonlijk budget te beheren via een bankkaart of in contant geld (het maakt niet zo veel uit of het bedrag van dit toegewezen budget enkel “zakgeld” is of bedoeld om al zijn dagelijkse behoeften te dekken). In de praktijk wordt aan veel mensen onder bescherming een kaart geweigerd. Dit betaalmiddel is nochtans een sleutel tot een effectieve deelname aan de samenleving.

6. Ervoor zorgen dat er een beschermende logica wordt aangehouden

Gezien het ongewenste effect van het bestaan van de checklist is de NHRPH van mening dat de toevoeging van een nieuw item zorgvuldig moet worden afgewogen. Dit is ook het geval bij de overwegingen over de mogelijke toevoeging van een nieuw punt over de “uitoefening van politieke rechten”: “hoe wordt de persoon beschermd door onbekwaam te worden verklaard om te stemmen?”. Deze oefening moet worden gemaakt voor elk item op de checklist (goederen en persoon).

In het algemeen is de NHRPH van mening dat de lijst van verboden handelingen zo kort mogelijk moet worden gehouden EN dat de VR de concrete redenen voor het verbieden van een handeling duidelijk moet uitleggen.

7. Garanderen van kwaliteitsvolle bewindvoering

Het is belangrijk dat in overleg met de NHRPH snel besluiten worden genomen met betrekking tot:

• kwaliteitscriteria voor de bewindvoering;
• de opleiding van bewindvoerders en VR

8. Raadpleging in het kader van het buitengerechtelijke lastgeving (art. 490/2 §1, lid 4)

De NHRPH neemt met belangstelling kennis van de verschillende voorgestelde ontwikkelingen:

• de uitbreiding tot rechten met betrekking tot de persoon; formalisme aan het einde van de lastgeving en regelmatig overleg tussen lastgever en lasthebber.

De lasthebber betrekt de lastgever zoveel mogelijk en in verhouding tot diens begripsvermogen bij de uitoefening van zijn opdracht. Hij pleegt bij de uitvoering van zijn opdracht op regelmatige tijdstippen overleg met de lastgever en, in voorkomend geval, de door de lastgever aangeduide personen.

Dit is een goede zaak en de NHRPH vraagt om “ten minste eenmaal per jaar overleg met de lastgever …” toe te voegen; de formulering "op regelmatige tijdstippen" is te vaag en laat geen beoordeling toe.

9. Schenkingen en legaten ten gunste van de bewindvoerder

Het ontworpen artikel 908 van het Burgerlijk Wetboek stelt dat de bewindvoerder die in het kader van een rechterlijke beschermingsmaatregel optreedt en eenieder die een gerechtelijk mandaat uitoefent geen voordeel zullen kunnen genieten van de beschikkingen onder de levenden of bij testament die de beschermde persoon of de persoon ten aanzien van wie dat mandaat uitgeoefend wordt tijdens de rechterlijke bescherming of dat mandaat te hunnen behoeve gemaakt zou kunnen hebben.

De NHRPH vraagt om de verbodsperiode te verlengen tot één jaar na het einde van de rechtsbescherming of het rechterlijk bevel en een omkering van de bewijslast.

Het NHRPH vraagt tevens om een evaluatie van de tenuitvoerlegging van zeer specifieke aspecten uitdrukkelijk in de wet te voorzien: deze aspecten moeten ten minste de negen genoemde aandachtspunten omvatten, maar ook indicatoren betreffende de toegankelijkheid van de procedure, vereenvoudiging van de procedures en personalisering van de genomen beslissingen. Deze evaluatie kan redelijkerwijs twee jaar na de inwerkingtreding van de wet plaatsvinden en moet samen met de NHRPH gebeuren.