Nationale Hoge Raad Personen met een Handicap

Advies 2022/25

Advies nr. 2022/25 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het voorontwerp van wet betreffende de toegankelijkheidsvoorschriften voor vervoersdiensten, ter omzetting van de Europese richtlijn 2019/882 van 17 april 2019, uitgebracht tijdens de plenaire zitting van 19/09/2022.

Advies op vraag van de heer Georges Gilkinet, Vice-eersteminister en Minister van Mobiliteit, in zijn brief van 06/09/2022.

1. ADVIES BESTEMD

  • Voor opvolging aan de heer Georges Gilkinet, Vice-eersteminister en Minister van Mobiliteit
  • Voor opvolging aan mevrouw Sophie Dutordoir, ceo van de NMBS
  • Voor opvolging aan de heer Benoît Gilson, ceo van Infrabel
  • Ter info aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
  • Ter informatie aan Unia
  • Ter informatie aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
  • Ter informatie aan de federale ombudsman

2. ONDERWERP

De Minister van Mobiliteit vraagt het advies van de NHRPH over het voorontwerp van wet betreffende de toegankelijkheidsvoorschriften voor vervoersdiensten, ter omzetting van de Europese richtlijn 2019/882 van 17 april 2019 en de bijlagen bij het voorontwerp.

Gezien de deadline voor de omzetting van de richtlijn (28/06/2022) reeds is verstreken, vraagt de Minister een advies binnen de 30 dagen na ontvangst van de adviesvraag.

3. ANALYSE

De vraag van Minister Gilkinet betreft de vervoersdiensten op federaal niveau.

Andere onderdelen van de richtlijn zullen door de bevoegde overheidsniveaus worden geïmplementeerd.

In dit advies zijn een aantal passages uit het voorontwerp van wet hernomen, soms vergezeld van commentaar.

TITEL I – ALGEMENE BEPALINGEN

Hoofdstuk 2. Toepassingsgebied

Art. 3. §1. Onverminderd artikel 33, is deze wet van toepassing op de volgende elementen van personenvervoer per vliegtuig, bus, trein en over water, met uitzondering van stedelijke, voorstedelijke en regionale vervoersdiensten:

1° websites;

2° op basis van mobiele apparaten, onder meer via mobiele applicaties, geleverde diensten;

3° elektronische tickets en elektronische ticketingdiensten;

4° het verstrekken van informatie over vervoersdiensten, waaronder realtime-reisinformatie; dit wordt, wat informatieschermen betreft, beperkt tot interactieve schermen die zich op het Belgisch grondgebied bevinden;

5° interactieve zelfbedieningsterminals op het Belgisch grondgebied, uitgezonderd terminals die als geïntegreerde onderdelen zijn geïnstalleerd in voertuigen, luchtvaartuigen, schepen en rollend materieel die voor het aanbieden van een of meer onderdelen van deze diensten voor personenvervoer worden gebruik.

In de praktijk gaat het hierbij voornamelijk over het treinverkeer, dat nog steeds een federale bevoegdheid is. Het betreft dan de producten en diensten van de NMBS en Infrabel.

TITEL II – VERPLICHTINGEN DIENSTVERLENERS

Hoofdstuk 1. Algemene principes

Art. 6. Dienstverleners stellen overeenkomstig bijlage 2 de vereiste informatie op en leggen uit op welke manier de diensten aan de toepasselijke toegankelijkheidsvoorschriften voldoen.

De NHRPH vraagt nadrukkelijk dat de NHRPH als vertegenwoordiger van de personen met een handicap wordt betrokken bij dit proces.

Art. 9. §1. De in artikel 5 genoemde toegankelijkheidsvoorschriften zijn uitsluitend van toepassing voor zover de naleving ervan:

1° geen ingrijpende wijziging van een dienst vereist, resulterend in een fundamentele wijziging van de wezenlijke aard ervan, en

2° geen onevenredige last voor de betrokken dienstverleners oplevert.

Dit artikel, vergezeld van Bijlage 3 (Criteria voor de beoordeling van de onevenredige last), houdt een risico in. De betrokken dienstverlener kan dit artikel gebruiken om de toegankelijkheidsvoorschriften niet toe te passen. Veel zal afhangen van de efficiëntie van de controledienst, zoals beschreven in Titel III en V.

TITEL III – BEVOEGDE INSTANTIE

Art. 14. De Koning wijst voor elke vervoersmodus de bevoegde instantie aan die verantwoordelijk is voor de behandeling van de klachten en het opleggen van administratieve sancties wegens inbreuken op deze wet en haar uitvoeringsbesluiten.

TITEL IV – KLACHTEN

Hoofdstuk 1. Procedure

Art. 15. §1. Elke persoon met een handicap kan kosteloos een klacht indienen bij de bevoegde instantie. De klacht wordt per brief, of via elektronische weg ingediend.

§2. Indien de bevoegde instantie een klacht als ontvankelijk beschouwt, geeft zij de klager daarvan schriftelijk kennis binnen een termijn van dertig dagen, te rekenen vanaf de ontvangst van de klacht en brengt zij de dienstverlener die het voorwerp uitmaakt van de klacht daarvan gelijktijdig op de hoogte.

§5. Een klacht met betrekking tot een reis of een daarmee verband houdende vervoersdienst die niet tot de bevoegdheid van de bevoegde instantie behoort, wordt doorgestuurd naar de bevoegde dienst van de gewestelijke of buitenlandse overheid binnen een termijn van dertig dagen, te rekenen vanaf de ontvangst van de klacht. (…)

De klager wordt hiervan schriftelijk in kennis gesteld binnen een termijn van dertig dagen na verzending naar het organisme bedoeld in het eerste lid.

Art. 16. Wanneer de klacht ontvankelijk is, geeft de bevoegde instantie onmiddellijk opdracht aan de controledienst om alle informatie te verzamelen die nodig is voor de opsporing en de vaststelling van de vermeende inbreuk. De controledienst stelt een rapport op overeenkomstig artikel 21.

De behandelingstermijn van de klacht door de bevoegde instantie is zes maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van de klacht. Het rapport en het administratieve dossier worden onmiddellijk verzonden aan de bevoegde instantie. (…)

Hoofdstuk 2. Vertegenwoordiging bij de indiening van een klacht

Art. 18. §1. De persoon met een handicap heeft het recht om een orgaan, een organisatie, of een vereniging zonder winstoogmerk de opdracht te geven een klacht namens hem in te dienen.

TITEL V – CONTROLE

Hoofdstuk 1. Controledienst

Art. 19. De Koning wijst de controledienst aan. De controledienst:

1° controleert de conformiteit van de diensten met de voorschriften van deze wet, met inbegrip van de beoordeling bedoeld in artikel 9, §2;

2° verzekert de opvolging van de diensten in geval van niet-conformiteit met de voorschriften van deze wet; en

3° controleert of de dienstverlener desgevallend de nodige corrigerende maatregelen heeft getroffen.

Hoofdstuk 2. Personeel

Art. 20. §1. De Koning wijst de personeelsleden van de controledienst aan die belast zijn met de opsporing en de vaststelling van inbreuken op deze wet en haar uitvoeringsbesluiten.

De NHRPH vraagt dat er voldoende belang wordt gehecht aan de technische en juridische expertise van de personeelsleden die belast worden met de opsporing en de vaststelling van inbreuken op deze wet en haar uitvoeringsbesluiten.

Ook kan er een wezenlijk verschil zijn tussen de toegankelijkheidsregels en de reële toegankelijkheid. Een product of dienst kan in overeenstemming met de toegankelijkheidsregels zijn en toch niet toegankelijk blijken. Daarom moet toegankelijkheid worden geëvalueerd gedurende het hele proces, van concept tot ingebruikname.

Titel VI behandelt de administratieve sancties, zoals geldboetes. De NHRPH vraagt zich af of de administratieve boetes van die aard zijn dat ze een verschil zullen maken. Boetes nemen immers het toegankelijkheidsprobleem niet weg. Een sanctie moet vergezeld zijn van de eis om het toegankelijkheidsprobleem te verhelpen. Bovendien wordt er hier niet gesproken van een schadeloosstelling van de persoon die het slachtoffer was van de niet-conformiteit.

Titel VIII bevat de overgangsbepalingen.

Art. 33. §1. Tot 28 juni 2030 mogen dienstverleners hun diensten blijven verlenen met gebruikmaking van de producten die zij voor deze datum al rechtmatig gebruikten bij het verlenen van vergelijkbare diensten.

Ook van deze regels kan misbruik worden gemaakt.

Het voorontwerp van wet wordt vergezeld van bijlagen.

BIJLAGEN BIJ HET VOORONTWERP VAN WET BETREFFENDE DE TOEGANKELIJKHEIDSVOORSCHRIFTEN VOOR VERVOERDIENSTEN

BIJLAGE 1: TOEGANKELIJKHEIDSVOORSCHRIFTEN VOOR VERVOERSDIENSTEN IN DE ZIN VAN DEZE WET

Afdeling I. Algemene toegankelijkheidsvoorschriften

i) de informatie wordt via meer dan één zintuiglijk kanaal aangeboden;

Zintuiglijk kanaal/canal sensoriel: Deze term is onduidelijk en lijkt ontoereikend. Informatie moet zowel in visuele, auditieve als tactiele vorm evenals via digitale kanalen worden aangeboden. De diverse leesvormen moeten toegankelijk zijn (bijv. visuele info: in grote, contrastrijke tekst; auditieve info: zonder - of met een minimum aan - storende achtergrond- of omgevingsgeluiden).

ii) de informatie wordt op een begrijpelijke manier gepresenteerd;

Dit moet worden gepreciseerd: “op een voor iedereen begrijpelijke manier gepresenteerd, o.a. door het aanbieden van eenvoudig taalgebruik/FALC”.

iii) de informatie wordt op een voor de gebruikers waarneembare manier gepresenteerd;

Te verduidelijken, want waarneembaar is niet altijd begrijpelijk. Bijvoorbeeld: als in een loket gewerkt wordt met beurtaanduiding via een papieren ticket met nummer (niet geschikt voor blinde personen, tenzij ook vermeld in braille) en de beurtafroeping gebeurt via een niet-vocaal sonoor signaal (bijv. pieptoon) en affichage van het nummer, dan hoort een blinde wel het signaal, maar hij of zij weet niet of het zijn of haar beurt is of niet. Houd rekening met een zo ruim mogelijke gebruikersgroep: niet alleen blinde en slechtziende personen, maar ook dove en slechthorende personen en mensen met een dubbelzintuiglijke handicap (bij. doofblind). Daarom moet informatie worden aangeboden in zo veel mogelijk vormen (zie ook eerder onder i)).

BIJLAGE 3: CRITERIA VOOR DE BEOORDELING VAN DE ONEVENREDIGE LAST

Als 2e criterium voor het uitvoeren en documenteren van de beoordeling staat vermeld:

  1. De geraamde kosten en baten voor de marktdeelnemers, inclusief productieprocessen en investeringen, in verhouding tot de geraamde voordelen voor personen met een handicap, rekening houdend met aantal keer dat het specifieke product of de specifieke dienst is gebruikt, en de frequentie van dat gebruik.

De NHRPH wijst hier op een denkfout. Diensten worden vaak niet of nauwelijks gebruikt door personen met een handicap omdat ze niet of slecht toegankelijk zijn. Als de vaststelling van het niet-gebruik er toe leidt dat redelijke aanpassingen niet gebeuren, blijft de dienst ontoegankelijk en het gebruik door personen met een handicap (PMH) laag. Redelijke aanpassingen zorgen in de regel voor een hoger gebruik door PMH.

4. ADVIES

  • De NHRPH wenst opheldering over Art. 3. §1. “Onverminderd artikel 33, is deze wet van toepassing op de volgende elementen van personenvervoer per vliegtuig, bus, trein en over water, met uitzondering van stedelijke, voorstedelijke en regionale vervoersdiensten”. De NMBS is bezig met het verder ontwikkelen van de zogenaamde voorstadsnetwerken (S – GEN/RER). De NHRPH gaat ervan uit dat ook die onder het toepassingsgebied van het voorontwerp van wet vallen en dus niet onder de uitzondering van de voorstedelijke vervoersdiensten. Klopt dat?
  • De NHRPH vraagt om rekening te houden met de opmerkingen en aanbevelingen hierboven (3. ANALYSE).
  • De NHRPH vraagt om de regels voor de toegankelijkheidsvoorschriften voor producten en diensten ambitieus toe te passen. De NHRPH verwijst daarbij nadrukkelijk naar artikel 22ter van de Grondwet ("Iedere persoon met een handicap heeft recht op volledige inclusie in de samenleving, met inbegrip van het recht op redelijke aanpassingen") en de antidiscriminatiewet van 10 mei 2010 die stelt dat het niet aanbieden van redelijke aanpassingen een discriminatie inhoudt. Het begrip ‘onevenredige last’ moet in de wet concreet en beperkend worden gedefinieerd, opdat het niet als excuus kan worden gebruikt door de dienstverlener.
  • De NHRPH wijst erop dat een aanzienlijk deel van de bevolking al dan niet tijdelijk met een beperkte mobiliteit kan worden geconfronteerd. Iedereen heeft dus baat bij toegankelijke diensten. De meerkosten van redelijke aanpassingen worden op termijn gecompenseerd door het groeiende cliënteel, de vlottere toegang en de verminderde nood aan assistentie.
  • De NHRPH pleit voor een controleorgaan dat werkelijk onafhankelijk is en vertegenwoordigers van de sector van de personen met een handicap bevat. Op federaal vlak is dat de NHRPH. Het op te richten orgaan moet de middelen krijgen om zijn taak naar behoren uit te voeren. Het moet ook voor de opvolging na de controle zorgen. Daartoe moeten duidelijke en concrete criteria worden opgesteld. De overheid moet erover waken dat de recentste toegankelijkheidsvoorschriften worden gevolgd, zeker vanaf 2030. 
  • Art. 6. stelt: “Dienstverleners stellen overeenkomstig bijlage 2 de vereiste informatie op en leggen uit op welke manier de diensten aan de toepasselijke toegankelijkheidsvoorschriften voldoen.” De NHRPH vraagt nadrukkelijk dat de NHRPH als vertegenwoordiger van de personen met een handicap wordt betrokken bij dit proces.
  • De NHRPH wil niet dat dienstverleners – zoals de NMBS of Infrabel - van artikel 33 gebruik gaan maken om openbarediensten- en performantiecontracten af te sluiten die niet aan de nieuwe wet moeten voldoen. Nieuwe contracten moeten aan de nieuwe wet beantwoorden, zeker als ze uitwerking hebben na 28 juni 2030. Het nog op te richten controleorgaan moet hierop toezien.
  • De NHRPH verwijst ook naar zijn opmerkingen en aanbevelingen over het nieuwe openbaredienstencontract van de NMBS en het nieuwe performantiecontract van Infrabel in advies 2021-18 en advies 2022-24.
  • In het bijzonder wijst de NHRPH nog eens op de nood om een Disability Manager aan te duiden bij Infrabel. Die kan dan direct overleg plegen met zijn tegenhanger bij de NMBS en overleg plegen met de NHRPH.
  • Volgens de bevoegdheidsverdeling in België vallen NMBS en Infrabel onder de federale bevoegdheid. Voor een goede intermodaliteit – vlot meerdere vervoermiddelen combineren, zoals bijv. de trein en de bus – moeten ook de regio’s de toegankelijkheidsvoorschriften voor vervoersdiensten implementeren. De NHRPH vraagt dat de verschillende overheidsniveaus geregeld overleg plegen om een zekere uniformiteit in de implementatie te garanderen.
  • De NMBS moet voor zijn passagiersvervoer geregeld een beroep doen op bussen, ook van andere openbare en private bedrijven, bijvoorbeeld bij werkzaamheden aan het spoor of andere dienstverleningsproblemen. Ook deze busdiensten moeten voldoen aan de Europese richtlijn. De toegankelijkheid moet gegarandeerd zijn.
  • Hoe lang duurt de totale procedure voor de persoon met een handicap die een klacht indient? Wanneer krijgt hij of zij zijn of haar definitieve antwoord? Leest de NHRPH het voorontwerp van wet correct als hij begrijpt dat het maximaal 6 maanden (na ontvangst door de controledienst) duurt voor hij of zij een definitief antwoord krijgt? De NHRPH meent dat dit al erg lang is, zeker voor PMH die afhankelijk zijn van het openbaar vervoer. Wanneer de klacht niet tot de bevoegdheid van de bevoegde instantie behoort, wordt de klacht doorgestuurd en kunnen er zelfs nog 30 dagen bijkomen. De NHRPH wenst een snelle procedure waarbij de indiener van de klacht op de hoogte wordt gehouden van de evolutie van zijn dossier.
  • De NHRPH wenst te weten of de PMH zich bij het indienen van een klacht – behalve door een orgaan, een organisatie, of een vereniging zonder winstoogmerk en de eventuele bewindvoerder - ook kan laten vertegenwoordigen door een vertrouwenspersoon.
  • Spelfout in de Nederlandse versie: “Art. 22. e) (…) zoals bedoeld in bijlage 1, afdeling I;”
  • Voor de ontwikkeling van technische analyses en oplossingen die rekening houden met PMH vraagt de NHRPH om de technische structuren voor toegankelijkheid te raadplegen (CAWaB, Inter).