Avis 2023/27

Avis n° 2023/27 RECTIFICATIF du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif au projet de loi relatif au statut d’administrateur d’une personne protégée, rendu le 05/10/2023 après consultation des membres du CSNPH par courrier électronique du 04/10/2023 en raison de l’urgence motivée par le fait que le projet de loi devrait être votée en Commission Justice le 6 octobre 2023.

Rectification faite le 17/10/2023 suite à la réception d’un e-mail du 5 octobre 2023 provenant du Cabinet du Ministre de la Justice.

Avis rendu d’initiative par le CSNPH.

• Pour suite utile à la Présidente et aux membres de la Commission Justice de la Chambre des Représentants
• Pour suite utile à Monsieur Vincent Van Quickenborne, Vice-Premier Ministre et Ministre de la Justice et de la Mer du Nord
• Pour information à Madame Karine Lalieux, Ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de Beliris
• Pour information à Unia
• Pour information au Mécanisme de Coordination de l’UNCRPD
• Pour information au Médiateur fédéral

Le 14 septembre 2023, le projet de loi relatif au statut d’administrateur d’une personne protégée a été déposé à la Chambre des Représentants.

A. Historique

Le lundi 2 octobre 2023, un membre du Groupe de travail « Capacité juridique » du CSNPH a alerté le secrétariat de ce dernier sur le dépôt du projet de loi relatif au statut d’une personne protégée, en particulier sur l’article 9. Le présent avis porte toutefois également sur d’autres articles du projet de loi.

B. Article 9 du projet de loi

L’article 9 est rédigé comme suit :

À l’article 497/5 du même Code, inséré par la loi du 17 mars 2013 et modifié par la loi du 21 décembre 2018, les modifications suivantes sont apportées:

a) les alinéas 1^er à 5 sont remplacés par ce qui suit:

“§ 1er. Après examen et approbation du rapport visé aux articles 498/3, 498/4, 499/14 ou 499/17, conformément à l’article 497/8, le juge de paix peut allouer à l’administrateur, sur la base d’une requête spécialement motivée, par une décision spécialement motivée, une rémunération forfaitaire pour les prestations qu’il a fournies et les frais qu’il a exposés dans le cadre de la gestion quotidienne du patrimoine de la personne protégée.

Le montant de la rémunération forfaitaire de base de l’administrateur s’élève à 1000  euros par an et par administration.

Par dérogation à l’alinéa 2, la rémunération forfaitaire ne peut toutefois pas excéder le revenu mensuel moyen de la personne protégée.

Le montant visé à l’alinéa 2 ou 3 est augmenté de 125  euros la première année de l’administration.

Une rémunération forfaitaire complémentaire peut en outre être octroyée, par an et par administration, de 5 pour cent des revenus annuels de la personne protégée supérieurs à 20.000  euros.

Le Roi détermine les revenus de la personne protégée qui peuvent être pris en considération dans le cadre du présent paragraphe.

Si plusieurs personnes ont été nommées administrateurs, de la personne ou des biens, le juge de paix détermine la part de la rémunération qui revient à chacun d’eux, en fonction de leurs prestations effectivement livrées.

Si des circonstances particulières le justifient ou si le juge de paix constate que l’administrateur faillit à sa mission, il peut, par décision spécialement motivée, refuser d’allouer une rémunération ou allouer une rémunération inférieure à celle prévue au présent paragraphe.

Par dérogation à l’alinéa 1er, le juge de paix ne peut allouer aucune rémunération au(x) parent(s) de la personne protégée pour les prestations fournies dans le cadre de la gestion quotidienne du patrimoine de la personne protégée.

Le juge de paix peut toutefois allouer au(x) parent(s) un montant de 300  euros par an visant à rembourser les frais engagés pour ces prestations.

§ 2. Le juge de paix peut allouer à l’administrateur, sur communication d’états motivés, une rémunération en rapport avec les devoirs exceptionnels accomplis.

Par devoirs exceptionnels accomplis, on entend les prestations matérielles et intellectuelles qui ne s’inscrivent pas dans le cadre de la gestion quotidienne du patrimoine de la personne protégée. Les frais exceptionnels, encourus dans le cadre des devoirs exceptionnels et des prestations visées au paragraphe 1er, peuvent également être considérés comme des devoirs exceptionnels dans les conditions fixées par le Roi.

La rémunération des devoirs exceptionnels, en ce compris les frais exposés dans le cadre des devoirs exceptionnels, à l’exception des frais prévus dans l’alinéa 5, est de 125  euros au maximum par heure. En fixant ce montant, le juge de paix tient compte de la nature, de la complexité et de l’importance des prestations fournies par l’administrateur ainsi que des tarifs pratiqués dans un canton donné.

Les frais de déplacement relatifs à des devoirs exceptionnels sont rémunérés conformément à l’indemnité kilométrique prévue à l’article 74 de l’arrêté royal du 13 juillet 2017 fixant les allocations et indemnités des membres du personnel de la fonction publique fédérale. Sauf dans les cas exceptionnels, seuls les déplacements entre le canton du juge compétent en vertu de l’article 628, 3°, du Code judiciaire et le lieu où les devoirs exceptionnels sont accomplis, sont rémunérés.

Le Roi peut déterminer les prestations qui peuvent être considérées comme des devoirs exceptionnels et quels frais peuvent être considérés comme exceptionnels.

§ 3. …. »

C. L’article 9 dans l’avant-projet de loi

Le 17 février 2023, le Ministre de la Justice a demandé l’avis du CSNPH sur l’avant-projet de loi relatif au statut d’administrateur d’une personne protégée. L’avis 2023-07 a été rendu le 20 mars 2023.

L’article 9 de l’avant-projet était rédigé comme suit :

À l’article 497/5 du même Code, inséré par la loi du 17 mars 2013 et modifié par la loi du 31 décembre 2018, les modifications suivantes sont apportées:

1° les alinéas 1er à 3, dont le texte actuel formera le paragraphe 1er, sont remplacés par ce qui suit :

« § 1er. Après analyse du rapport visé aux articles 498/3, 498/4, 499/14 ou 499/17, conformément à l’article 497/8, et après approbation de celui-ci, le juge de paix peut allouer à l’administrateur, par une décision spécialement motivée, une indemnité pour les prestations qu’il a fournies et les frais qu’il a exposés dans le cadre de la gestion quotidienne du patrimoine de la personne protégée.

Le Roi détermine les revenus qui servent de base de calcul pour définir l’indemnité de l’administrateur ainsi que la manière dont la rémunération forfaitaire est évaluée.

Le juge de paix peut allouer un montant qui ne peut être supérieur au forfait déterminé par le Roi.

Si l'administrateur de la personne n'a pas été désigné en qualité d'administrateur des biens, le juge de paix détermine la part de l’indemnité qui revient à chacun d'eux, par rapport à la charge de travail.
Si le juge de paix constate que l'administrateur faillit à sa mission, il peut, par décision spécialement motivée, refuser d'allouer une indemnité ou allouer une indemnité inférieure. » ;

2° le texte actuel de l’alinéa 4 formera le paragraphe 2 ;

3° dans l'alinéa 5, dont le texte actuel formera le paragraphe 3, le mot « rémunération » est remplacé par le mot « indemnité » ;

4° dans l’alinéa 6, dont le texte actuel formera le paragraphe 4, les mots « rémunérations ou indemnités visées aux alinéas 1er, 3 et 4, aucune rétribution » sont remplacés par les mots « indemnités visées dans le présent article, aucune indemnité ».

D. Les autres dispositions du projet de loi

Le projet de loi distingue la catégorie des administrateurs familiaux et celle des administrateurs professionnels et détermine des conditions propres à chacune pour être désigné administrateur dans un dossier de protection judiciaire.

Le projet prévoit également la mise en place d’un nouveau registre des administrateurs professionnels. Ce registre contiendra un certain nombre d’informations qui faciliteront le traitement de la procédure d’inscription et l’identification des administrateurs professionnels.

La procédure d’inscription, de prolongation d’inscription ou de désinscription dans le registre national des administrateurs professionnels est décrite.

A. En ce qui concerne la consultation du CSNPH et la participation des associations de personnes en situation de handicap aux débats

Le CSNPH n’a pas été mis en connaissance de ce projet de loi. Il ne peut être raisonnablement attendu de lui qu’il soit en mesure de suivre tous les travaux du gouvernement. En l’espèce, cette réforme du Ministre de la Justice faisait partie du Plan Fédéral Handicap : il était formellement prévu que toutes les lignes d’actions de ce Plan soient développés en concertation avec le CSNPH ET conformément aux principes de l’UNCRPD (consultation régulière du CSNPH durant tout le travail de réflexion et d’écriture). Cela n’a pas été le cas, en dépit aussi de courriers d’interpellation du CSNPH vers le Ministre de la Justice. C’est totalement INACCEPTABLE ! Par ailleurs, attendre du CSNPH qu’il puisse rendre une analyse complète et circonstanciées sur un projet de loi de 237 pages en 2 jours frise le mépris pour les missions qu’il endosse.

Par ailleurs, des modifications importantes ont été apportées à l’article 9 du projet de loi par rapport à l’avant-projet de loi. Or, entre l’avis 2023-07 rendu sur l’article 9 de l’avant-projet et le dépôt du projet de loi à la Chambre, le CSNPH n’a pas été averti de ces modifications. Le CSNPH déplore fortement cette absence de consultation dans un dossier pourtant aussi important pour la vie au quotidien des personnes en situation de handicap et leurs familles !

Enfin, le CSNPH prend acte des auditions qui ont eu cours en Commission de la Justice. Des représentants des avocats ont notamment été auditionnés. Plusieurs associations de personnes en situation de handicap ont demandé à être auditionnées. Cette demande n’a pas été suivie d’effets. N’est-ce pas bafouer les principes de base de la démocratie participative tant vantée par de nombreux partis ?

Fondamentalement, la précipitation à laquelle on assiste dans ce dossier n’est pas de bonne augure par rapport aux attentes des personnes et des familles. La réforme de la loi de 2013 tant attendue doit répondre à tous les besoins. Le texte sur la table doit être examiné de manière constructive.

⇒ Le CSNPH exige que le calendrier des débats et du vote soit prolongé de manière telle que les besoins et attentes des personnes en situation de handicap et de leurs familles soient intégrées.
⇒ Le CSNPH insiste sur le fait que les représentants des associations de personnes en situation de handicap, à l’instar des autres professionnels qui sont en soutien, doivent être associés à tout débat qui concerne les personnes en situation de handicap.
⇒ Le CSNPH a lui-même remis de nombreux avis par le passé et demande à être auditionné.
⇒ Les réflexions qui vont suivre sont donc les premières réflexions et elles ne sont pas exhaustives ; il ne pourra être reproché au CSNPH de ne pas s’être exprimé sur certains points.

RECTIFICATION du 17 octobre 2023 : Suite à l’envoi de l’avis initial aux membres de la Commission Justice et au Cabinet du Ministre de la Justice le 5 octobre 2023, un Conseiller de ce dernier a envoyé le même jour un e-mail à la Présidente et au Secrétariat du CSNPH dont le contenu était celui-ci :

Je suis surpris par la teneur de votre avis. En effet, votre organisation a systématiquement été consultée au cours de l’élaboration de ce projet, comme elle l’est encore pour le projet d’arrêté royal qui est en cours de préparation.
En ce qui concerne spécifiquement la rémunération des administrateurs, un avis de votre part a été sollicité le 5 mai dernier. Vous trouverez la demande d’avis en annexe. Le délai pour le rendre était le 9 juin. 

Depuis le début de l’existence du CSNPH, ce n’est jamais arrivé. C’est regrettable mais le CSNPH ne peut identifier l’origine du dysfonctionnement : le mail du 5 mai 2023 n’est arrivé, ni chez la Présidente, ni au Secrétariat.

L’avis aurait été rédigé avec un contenu identique s’il avait été rendu en mai ; on pouvait imaginer que le Cabinet l’intègre dans sa rédaction. Pourquoi n’a-t-il pas pu l’entendre et l’intégrer dans la version débattue en octobre en Commission du Parlement ?

Le CSNPH insiste sur le fait que des représentants d’associations de personnes en situation de handicap auraient dû être auditionnés. De même, les débats au sein de la Commission Justice auraient dû être prolongés. Le CSNPH rappelle qu’il s’agit d’un dossier sensible, qui concerne 136.000 familles à minima dans le pays.

B. À propos de la mention de l’avis du CSNPH dans le projet de loi

L’exposé des motifs mentionne le fait que le CSNPH a été consulté. Cependant, le numéro de l’avis n’est pas mentionné et l’avis n’a pas été annexé au projet de loi (au contraire de l’avis du Conseil d’Etat et de l’avis de l’Autorité de protection des données). Les députés n’y ont donc pas directement accès. Le CSNPH devient donc invisible aux yeux des députés.

⇒ Le CSNPH demande que, dans le futur, l’avis soit annexé à tout projet de loi, ou à tout le moins référencé correctement dans le projet (numéro de l’avis et lien vers le site du CSNPH).

C. Au sujet de la rémunération des administrateurs

L’objectif de base est louable : faire en sorte que la rémunération des administrateurs soit simple, transparente et prévisible. Le CSNPH estime cependant que l’idée du forfait (à la place de l’actuel pourcentage de 3%) n’est pas la solution adéquate.
Ainsi, pour les personnes qui ont un revenu annuel variant entre 15.000 et 20.000 €, le forfait proposé de 1.000 € par an semble proche des frais pratiqués actuellement. Mais pour les personnes qui ont des revenus inférieurs, le CSNPH souligne lourdement que cela représentera une charge supplémentaire difficilement supportable. Le Conseil d’État l’a d’ailleurs aussi mentionné dans son avis (CE, n° 73556, art. 9, point 1).

Le CSNPH redoute par ailleurs que le forfait ne soit pas de nature à encourager l’administrateur dans le sens d’une gestion humaine et régulière. L’automaticité du forfait n’est-elle pas de nature à générer un travail minimaliste ? Par ailleurs, la rédaction du rapport annuel est parfois le seul moyen pour la personne de confiance et l’entourage de la personne protégée de vérifier les activités de l’administrateur provisoire. Dans la mesure où la rédaction du rapport est bâclée, le risque est donc réel que l’entourage d’une personne mise sous protection perde ce trop rare moyen de vérifier la qualité du suivi administratif, financier et social.

Par contre, l’idée de réduire le travail de contrôle du Juge de Paix est une très bonne chose POUR AUTANT que le temps qu’il peut ainsi dégager soit réservé à un meilleur suivi des personnes en situation de handicap et au soutien aux familles.

Le projet de loi mentionne, dans les commentaires des articles « Toutefois, la rémunération de base forfaitaire ne peut excéder le revenu mensuel moyen de la personne protégée. Dans la pratique, cette restriction ne touchera que les cohabitants (sans famille à charge) bénéficiant du revenu d’intégration (fixé à 825,61 € au 1er juillet 2023). Elle ne s’appliquera pas aux célibataires percevant un revenu d’intégration (1.238,41 € ni aux personnes vivant avec une famille à charge percevant un revenu d’intégration (1.673,65 €). »

Le CSNPH estime que la dignité humaine n’est pas respectée lorsque le revenu d’un cohabitant est amputé de 1/12 et que celui d’un isolé d’à peine plus de 12.000 € par an est amputé de 1.000 €. Le CSNPH s’en offusque fortement. Tels que le dispose le projet, plus les ressources sont faibles, plus le pourcentage relatif consacré aux frais de protection est important : 8,3 % pour un cohabitant, 6,7 % pour un isolé et 5 % pour une personne qui a charge de famille. Or, selon Statbel, le seuil de pauvreté en Belgique s'élève à 1.366 euros par mois pour une personne seule et à 2.868 euros pour un ménage de deux adultes et deux enfants (données au 16/02/2023).

⇒ Le CSNPH demande que la rémunération ne puisse excéder pas le seuil de pauvreté.

D. A propos de la prise en charge des rémunérations et frais des administrateurs par une autorité publique

L’exposé des motifs mentionne :

Dans la mesure où la personne protégée ne dispose pas de revenus suffisants pour payer la rémunération de base, la différence pourrait être payée par le CPAS, sur la base de l’article 1er de la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d’action sociale (loi-CPAS). C’est déjà le cas dans la plupart des cantons.

Le CSNPH estime cependant qu’il y a trop d’incertitudes quant à la prise en charge des rémunérations et frais par les CPAS. Il estime que ces coûts devraient être pris en charge par une autorité publique fédérale (par exemple, l’ONSS ou le Fonds des assurances) et qu’une règle claire soit fixée.

⇒ Le CSNPH demande que soit examinée la possibilité de la prise en charge des frais de l’administration par une autorité publique (Sécurité sociale, Fonds des Assurances) lorsque les revenus de la personne protégée se situent sous le seuil de pauvreté.

E. En ce qui concerne l’ensemble des autres principes repris dans le projet de loi

• Le CSNPH rappelle son avis 2023-07 et notamment le point suivant: les candidats administrateurs professionnels devront suivre une formation théorique et pratique. Le CSNPH est particulièrement satisfait que plusieurs volets sont inclus dans cette formation, et qu’il ne s’agit pas uniquement d’une formation juridique. Mais ce n’est pas du tout suffisant, compte tenu de la fonction « sociale et humaine » de l’administrateur.

⇒ Le CSNPH demande que les formations suivantes soient ajoutées : formation aux principes de l’UNCRPD : inclusion (art. 3 (c)), autonomie de choix (art. 3 (a)), accompagnement plutôt que substitution (art. 12 (3)), voir les possibilités restantes de la personne en situation de handicap et reconnaitre la personne dans ses capacités restantes (art. 12 (4)). 

• Le rôle de l’administrateur familial est valorisé : le CSNPH en est satisfait.

• Le CSNPH souligne positivement le projet de rédiger un code déontologique pour les administrateurs professionnels (article 27).

⇒ Le CSNPH demande à être consulté lors du processus de rédaction. Le CSNPH demande également qu’un code de bonnes pratiques pour les administrateurs familiaux soit rédigé.

• En 2013, un monitoring et une évaluation de la loi ont été prévus. De même, il était prévu de récolter des données plus complètes sur les administrations. Où en est-on ? Quand ces projets seront-ils mis en place ? Le CSNPH a appris qu’une étude universitaire concernant l’évaluation de la loi avait débuté. Comment le pouvoir politique envisage-t-il de prendre en compte les résultats de l’étude ?

⇒ Le CSNPH demande à être impliqué dans le processus d’évaluation ; il est essentiel que la voix des personnes et des familles soit intégrée.

• Le CSNPH considère que le projet met à mal le mandat extra-judiciaire. Était-ce l’intention du Ministre de la Justice ?

• Le problème du personnel insuffisant dans les Justice de Paix reste entier, même si la réduction des tâches de contrôle des frais des administrateurs pour leurs activités courantes dégagera du temps dans les greffes. Cela représente une belle opportunité pour développer dans tous les cantons des activités de soutien aux administrateurs familiaux et aux personnes de confiance (organisation d’une permanence périodique, formations…).

⇒ Le CSNPH demande que de nouveaux moyens humains et financiers soient attribués à toutes les Justices de Paix pour augmenter et harmoniser les aides aux personnes et aux familles.
⇒ Le CSNPH demande à minima que le gain de temps consacré à des taches de contrôle et de vérification soit uniquement réorienté à l’accompagnement de personnes et des familles.

• La question du rôle de la personne de confiance par une personne morale n’est pas prévue dans le projet de loi et n’est pas encore tranchée. Il est indispensable de se pencher sur la problématique : lors du décès des parents, une personne morale pourrait prendre le relais. Cela permettrait à de nombreuses familles d’aborder la suite de la prise en charge avec sérénité.

⇒ Le CSNPH demande que la question du rôle de la personne de confiance exercé par une personne morale soit rapidement examinée.

F. Au sujet de l’avant-projet d’arrêté royal déterminant les revenus qui peuvent être pris en compte dans le calcul de la rémunération des administrateurs ainsi que les frais et les devoirs qui peuvent être considérés comme exceptionnels

Le CSNPH a reçu une demande d’avis pour cet avant-projet : l’avis sera discuté lors de la réunion plénière du CSNPH du 16 octobre. Cet avant-projet d’arrêté royal fera donc l’objet d’un avis séparé.