Advies 2020/06

Advies nr. 2020/06 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over:

• het voorstel om de Grondwet te herzien met het oog op de invoeging van een artikel 11ter, ingediend door de heer Bert Anciaux c.s. (doc. Senaat nr. 7-13/1);
• het voorstel tot herziening van de Grondwet om in titel II van de Grondwet een artikel 22ter in te voegen dat het recht van personen met een handicap op volledige inclusie in de samenleving waarborgt alsook hun recht op maatregelen die hun zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele integratie garanderen, ingediend door de heer Philippe Courard c.s. (doc. Senaat, nr.  7-116/1);
• het voorstel tot herziening van de grondwet om in titel II van de grondwet een artikel 22ter op te nemen dat het recht van personen met een handicap op passende maatregelen ter waarborging van hun autonomie en hun culturele, sociale en professionele integratie garandeert, ingediend door mevrouw Sabine de Bethune c.s. (doc. Senaat, nr. 7-121/1).

Advies wegens hoogdringendheid uitgebracht op 20/03/2020 na raadpleging van de leden van de NHRPH per mail van 17/03/2020.

Advies op initiatief van de NHRPH.

1. ONDERWERP

In de Senaat zijn drie voorstellen tot herziening van de Grondwet ingediend. Zij roepen alle drie op tot de invoering van een artikel van de Grondwet om de bescherming van de rechten en vrijheden van personen met een handicap te versterken.

2. ANALYSE

Voorstel 7-13/1 bepaalt: "Art. 11ter. Iedere persoon met een handicap heeft, afhankelijk van de aard en de ernst van zijn handicap, recht op de redelijke aanpassingen die hem zelfstandigheid en culturele, professionele en maatschappelijke integratie waarborgen."

Voorstel 7-116 bepaalt: "Art. 22ter. Iedere persoon met een handicap heeft recht op volledige inclusie in de samenleving en op maatregelen die zijn of haar zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele integratie waarborgen."

Voorstel 7-121 bepaalt: "Artikel 22ter. Iedere persoon met een handicap heeft recht op aangepaste maatregelen die hem of haar zelfstandigheid en culturele, maatschappelijke en professionele inclusie waarborgen. De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dit recht."

3. ADVIES

Op 9 maart 2020 werden mevrouw Gisèle Marlière, voorzitster van de NHRPH, en de heer Pierre Gyselinck, voorzitter van het Belgian Disability Forum (BDF), door de Senaat uitgenodigd om zich uit te spreken over de ingediende teksten.

Deze voorstellen worden momenteel besproken. De NHRPH en het BDF zijn dus uitgenodigd om hun mening te geven tijdens de reflectiefase, wat een zeer constructieve manier van werken is.

Overigens wilde de NHRPH al een advies op eigen initiatief uitbrengen, want er staat enorm veel op het spel voor personen met een handicap en hun families. Ter herinnering: de NHRPH had in 2013 (advies 2013-06) en 2015 (advies 2015-15) al positieve adviezen uitgebracht over de toevoeging van een artikel 22ter. De NHRPH hoopt dat deze nieuwe initiatieven deze keer binnen zeer afzienbare tijd worden afgerond.

Over de noodzaak van een grondwettelijke verankering:

Het UNCRPD (Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap) werd 10 jaar geleden door België geratificeerd. In de praktijk ontbreekt het aan implementatie. In het dagelijks leven van personen met een handicap is de toegang tot o.m. vervoer, werkgelegenheid en openbare infrastructuur helemaal niet gegarandeerd! In de afgelopen jaren heeft de pers veel situaties gemeld waarin de NMBS, vervoersmaatschappijen, scholen, werkgevers, eigenaars, enz. weigeren om personen met een handicap te vervoeren, op te leiden, aan te werven of te huisvesten wegens hun handicap. Ondertussen zijn weigeringen subtieler geworden en de redenen die nu worden aangehaald zijn onder meer het gebrek aan infrastructuur, faciliteiten, budgettaire middelen, tijd, enz. om de persoon te ondersteunen of te begeleiden. Om nog maar te zwijgen van het aantal verbodsbepalingen inzake het uitbrengen van een stem of huwen, enkel op grond van een handicap.

Op dit moment staat het hebben van een handicap, door geboorte, ziekte of ongeval voor de betrokken personen noodzakelijkerwijs en ALTIJD synoniem met een vermindering van het genot en de uitoefening van hun meest elementaire rechten: het kiezen van bv. een woonplaats, een opleidingstraject of vakantieoord zijn ZELDEN echte keuzes en des te vaker tweede keuzes: mensen leggen zich erbij neer en passen zich naar best vermogen aan. En als aanpassen onmogelijk wordt, als dat voortdurend bijkomende energie kost, treedt gelatenheid op, trekken mensen zich terug en dreigt het isolement. Niet alleen voor de persoon met een handicap, maar vaak ook voor het hele gezin.

Bovendien is er een ander aspect dat de uitsluiting van personen met een handicap drastisch vergroot, namelijk de armoede waarvan zij vaak het slachtoffer zijn (zie met name de Disability-Poverty Digest): geen nuttige opleiding, geen werk, uitkeringen 20% onder de armoedegrens, enz. In die omstandigheden zijn de vooruitzichten op emancipatie zeer beperkt en is de uitoefening van burger-, culturele en politieke rechten voor veel mensen een lege doos. De prioriteit ligt dan immers gewoon bij het vinden van huisvesting en voedsel (zelfs gezondheidszorg kan voor veel personen met een handicap geen prioriteit meer zijn). In vergelijking met de rest van de bevolking is de non-take-up bij mensen met een handicap enorm.

De handicapsector is ABSOLUUT VRAGENDE PARTIJ voor een constitutionele verankering. In het Belgische wettelijke kader ontbreekt het een specifieke reikwijdte van het recht van de persoon met een handicap. De NHRPH vraagt om een tekst waarin duidelijk wordt gesteld dat "iedereen het recht heeft op ... Elke persoon met een handicap heeft het recht op ...". Dit zou een essentiële verklaringsbasis zijn. Een categorische bescherming is noodzakelijk.

België heeft op 2 juli 2009 het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap geratificeerd. Dit was een noodzakelijke, maar ontoereikende eerste stap; het is nu noodzakelijk om de samenhang van deze resoluut geëngageerde daad te actualiseren. Er is een constitutionele basis in die zin nodig, zoals dat destijds ook gebeurde voor vrouwen en kinderen. Personen met een handicap zijn mensen die vanaf het begin en gedurende hun hele leven nooit dezelfde kansen krijgen als andere mensen.

Bovendien hebben de controle-, promotie- en ondersteunings-mechanismen die door het UNCRPD (art. 33) in België zijn ingesteld, moeite om hun taken doeltreffend te vervullen; een grondwettelijke verankering zou hen in hun acties versterken.

België ontwikkelt momenteel geen strategie en planning voor de emancipatie en inclusie van personen met een handicap. Ook hier is een constitutionele basis onontbeerlijk.

De NHRPH wil een constitutionele tekst die op zijn beurt leidt tot concrete wetswijzigingen, die budgetten kan vrijmaken en die, door middel van redelijke aanpassingen en positieve acties, een verandering in visie en aanpak kan ondersteunen.

Artikel 22ter zou de verankering van de grondwettelijke rechten van personen met een handicap kunnen versterken.

Helaas hebben de in de Grondwet vastgelegde rechten over het algemeen geen rechtstreekse werking, d.w.z. zij worden geacht geen subjectief recht aan de begunstigden toe te kennen dat rechtstreeks zou kunnen worden ingeroepen voor de rechtbanken en tribunalen. Een voorbeeld: een dakloze kan op grond van de verankering van het recht op huisvesting niet naar de rechter stappen en hem vragen hem een dak boven zijn hoofd te verschaffen. Gelet op het principe van de scheiding der machten is het in de eerste plaats aan de wetgever om binnen de manoeuvreerruimte die de grondwetgevende macht hem heeft gegeven, actie te ondernemen en aan dit recht een concrete invulling te geven zoals hij dat wil: het bouwen van sociale woningen, het opvorderen van leegstaande woningen, het verlagen van de huurprijzen, het verstrekken van een huisvestingstoelage, ... De grondwettelijke verankering van een nieuwe bepaling zou dus geen absolute garantie zijn voor de doeltreffendheid en de afdwingbaarheid ervan. In artikel 23 van de Grondwet wordt de taak om de in de Grondwet verankerde rechten te waarborgen uitdrukkelijk aan de wetgever voorbehouden. Volgens het beginsel van de scheiding der machten komt het dan aan de wetgever toe - en niet aan de rechter - om te beslissen hoe de door de grondwetgevende macht toegekende beoordelingsmarge moet worden gebruikt.

Tot slot heeft de NHRPH in 2013 en 2015 al een positief advies uitgebracht over de toevoeging van een artikel 22ter. (advies 2013-06 en advies 2015-15).

Over de inhoud van het voorstel:

In alle voorstellen die op tafel liggen, wordt er impliciet verwezen naar het UNCRPD. Dit betekent dat de concepten van het UNCRPD dus van toepassing zijn:

• De definitie van een handicap: de gezondheidstoestand en de benadering van de omgeving zijn hierbij de twee essentiële componenten. Deze definitie is bovendien door het Hof van Justitie van de Europese Unie overgenomen om de betekenis van het begrip "persoon met een handicap" in Richtlijn 2000/78 te verduidelijken.
• Overigens wordt in het UNCRPD geen graad van ernst van handicap geëist. Voorstel 7-13/1 voert, waarschijnlijk onbedoeld, opnieuw een medische benadering van de handicap in: "volgens de aard en de ernst van de handicap" en is daarom restrictiever dan de formulering van het UNCRPD en Richtlijn 2000/78/EG.
• De handicap kan zichtbaar of onzichtbaar zijn. Er kan geen hiërarchie worden vastgesteld. Dat zou in strijd zijn met het UNCRPD!
• Het UNCRPD heeft ook resoluut gekozen voor de universalistische dimensie van inclusie: er bestaat niet zoiets als een groep mensen met of zonder een handicap. Alle mensen hebben gemeenschappelijke en individuele behoeften. Zowel gelijkheid als verschil vinden er hun plaats; diversiteit is de norm. Daarom is de term "integratie" in de voorstellen 7-13 en 7-121 niet in overeenstemming met het UNCRPD en moet deze worden vervangen door "inclusie".
• Redelijke aanpassingen en positieve actie: Redelijke aanpassingen en positieve actie zijn essentieel in afwachting van een natuurlijk inclusieve omgeving, waar alle goederen en diensten universeel worden gedacht en ontworpen en waar alle activiteitendomeinen echt inclusief zijn. Sommige wetgevingen zijn bedoeld om tegemoet te komen aan de behoeften van personen met een handicap, maar bieden tegelijkertijd niet de middelen om de ambities waar te maken. Het begrip "redelijke aanpassingen" is ook te vinden in Richtlijn 2000/78 en de bijbehorende omzettingswetgeving en in diverse specifieke wetten, wat ook wordt onderstreept in de uitwerkingen die in voorstel 7-116/1 naar voren worden geschoven. Tegelijkertijd benadrukt de NHRPH dat de erkenning van redelijke aanpassingen alleen de meer algemene verplichting tot toegankelijkheid die door het UNCRPD wordt gewaarborgd, niet minder dwingend maakt. In zekere zin kunnen redelijke aanpassingen en positieve acties wijzen op het uitblijven van een werkelijk inclusieve samenleving. In ieder geval moeten redelijke aanpassingen en positieve acties altijd worden gezien in relatie tot en als aanvulling op de uiteindelijke verplichting van toegankelijkheid en inclusie.

Met het UNCRPD wordt de aanpak resoluut en onherroepelijk maatschappelijk en inclusief: het UNCRPD is niet limitatief. Noch de ernst, noch de oorsprong, noch de zichtbaarheid van een handicap zijn voorwaarden voor het openen van de erkenning van de bescherming. Er is geen sprake van het creëren van ‘schuifregelaars’; bovendien, door wie en hoe zouden ze worden ingesteld? Van belang is dat tegemoet wordt gekomen aan de behoeften van de betrokkenen en dat de omgeving wordt ingericht om te beantwoorden aan de noden van een zo groot mogelijk aantal mensen. Het gaat erom dat mensen met een handicap de middelen moeten krijgen om een opleiding te volgen, voor zichzelf te zorgen, deel te nemen aan de arbeidsmarkt, zich te verplaatsen, ... Daarvoor is actie op het gebied van de omgeving onontbeerlijk: de aanpak van werkgevers, architecten, fabrikanten, medisch personeel, dienstverleners enz. moet veranderen.

Wat de NHRPH van deze tekst verwacht:

• Opnemen van het beginsel dat personen met een handicap recht hebben op waardigheid, met inbegrip van bestaanszekerheid en middelen om fatsoenlijk te leven (waarin geen van de huidige voorstellen voorziet), en dat ze een plaats in de samenleving hebben;
• Ondersteuning van de overheid bij het waarborgen van alle grondwettelijke rechten en het beginsel van inclusie;
• Ervoor zorgen dat alle burgers meer rekening houden met de rechten van personen met een handicap.

De tekst van de Belgische Grondwet moet:

• eenvoudig zijn,
• volledig zijn: voldoen aan de uitvoering van alle grondwettelijke rechten,
• en zeer sterk zijn: geen interpretatie mogelijk; een degelijk fundament voor concreet beleid en concrete acties.

4. ADVIES BEZORGD

• Ter opvolging aan de Voorzitter van de Senaat;
• Ter informatie aan mevrouw Nathalie Muylle, Minister belast met Personen met een beperking;
• Ter informatie aan mevrouw Sophie Wilmès, Eerste minister;
• Ter informatie aan Unia;
• Ter informatie aan het coördinatiemechanisme van het UNCRPD.