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Avis 2020/23


Avis n° 2020/23 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif au projet d’Arrêté royal modifiant l’arrête royal du 6 juillet 1987 relatif à l'allocation de remplacement de revenus (ARR) et à l'allocation d'intégration (AI) portant limitation des effets du « prix de l'amour » et du « prix du travail ».

Avis rendu le 05/11/2020 après consultation des membres du CSNPH par courrier électronique du 31/10/2020 en raison de l’urgence demandée.

Avis rendu à la demande de Madame Karine Lalieux, Ministre chargée des Personnes Handicapées, par son mail du 27/10/2020. Le projet a été soumis à l’approbation du Conseil des Ministres du 30/10/2020.


1. OBJET

Le projet d'arrêté royal cité vise à limiter les conséquences du "prix de l'amour" et du "prix du travail".


2. ANALYSE

Sur la forme

Par mail du 27 octobre 2020, la DG Personnes handicapées (DG HAN) a relayé une demande d’avis en urgence de la Ministre chargée des Personnes Handicapées. L’avis était demandé pour le 29 octobre (Approbation en Conseil des Ministres le 30 octobre). Par mail du 27 octobre, la Présidente du CSNPH a signalé l’impossibilité absolue pour les membres du CSNPH de remettre un avis en moins de 48h dans un domaine où les enjeux sont énormes pour les personnes handicapées.

Sur le fond

Ce projet d'arrêté royal (AR) vise à limiter les conséquences du "prix de l'amour" et du "prix du travail". La date d’entrée en vigueur est fixée au 01.01.2021.

Ce projet d’AR concerne trois modifications qui portent sur le calcul de l'allocation d'intégration (AI). Ces modifications sont apportées aux paragraphes 2, 3 et 4 de l'arrêté royal du 6 juillet 1987 concernant l'allocation de remplacement de revenus et l'allocation d'intégration : 

  1. Le revenu de la personne avec laquelle la personne handicapée forme un ménage est totalement exonéré (« prix de l’amour »).
  2. Les revenus du travail de la personne handicapée sont exonérés à raison de 60.949,45 € bruts sur une base annuelle. Les revenus du travail de la personne handicapée qui dépassent 60 949,45 € bruts sont déduits (« prix du travail »).
    La limite du revenu du travail de la personne handicapée représente le double du salaire annuel brut moyen en 2018 d'un employé à temps plein du secteur privé. Le salaire mensuel brut moyen s'élève à 3 627 € par mois (source : Statbel). Le double sur une base annuelle est de 87 048 €. Le montant actuel non indexé est de 60 949,45 €. 
  3. L'exonération sur les revenus de remplacement est également ajustée. Le plafond de cette exonération est fixé à 2.548,13 €.

L'objectif qui sous-tend ces trois amendements est de permettre à la personne handicapée de participer pleinement à la vie en société. Le travail (supplémentaire) doit toujours être financièrement intéressant pour la personne concernée et sa famille.

Pour les nouvelles demandes introduites dans les 3 mois qui suivent la date d’entrée de vigueur de l’AR, le droit peut être octroyé avec effet rétroactif à partir du 1er janvier 2021.

L’AR s’applique: 

  1. à toutes les demandes introduites à partir du 1er janvier 2021, ainsi qu'à toutes les personnes dont le droit à l'allocation d'intégration est revu d'office à partir du 1er janvier 2021 ;
  2. à toutes les personnes dont le droit à l'allocation d'intégration n'a pas encore fait l'objet d'une décision administrative au 1er janvier 2021.


3. AVIS

Sur la forme, le caractère urgent de la demande d’avis (avis demandé dans les 48h)

Le CSNPH rappelle que toute réforme de la loi du 27 février 1987 et de ses arrêtés d’exécution doit obligatoirement faire l’objet d’une demande d’avis du CSNPH. Instruire une demande d’avis nécessite absolument une durée minimale qu’il est impossible de compresser infiniment. Sauf à vider de son sens le processus consultatif. Il est primordial pour assurer une participation réelle de la société civile de lui laisser le temps correct et nécessaire de rendre son avis : les temps liés 

  1. à l’instruction de la demande: le secrétariat assure l’écriture du projet d’avis et une mise en information complète des membres de la plénière.
  2. aux questions et réflexions que génèrent les modifications proposées : cet échange nécessite une connexion entre les membres – les réunions plénières mensuelles sont l’endroit propice à ces échanges. Un avis doit rester l’occasion d’un débat en réunion plénière et d’un échange avec le Ministre porteur de la réforme. Le CSNPH met toujours son point d’honneur à ramener dans le débat les préoccupations du terrain. C’est la raison-même de son existence.
  3. la rédaction finale: les échanges doivent être intégrés au projet initial d’avis. Pour rappel, le CSNPH est un organe fédéral et ses avis doivent à minima être rédigés en néerlandais et en français ; idéalement, ils devraient l’être aussi en allemand.

Ce processus, qui se veut constructif et participatif, nécessite donc toujours plusieurs jours, voire semaines.

L’AR instituant le CSNPH prévoit que les avis doivent être rendus dans les 3 mois de la demande. Le CSNPH a toujours remis ses avis dans ce délai.

Depuis plusieurs années, le CSNPH observe une tendance nettement à la hausse de demandes d’avis dans l’urgence. Pour répondre à cette urgence, le CSNPH a mis en place une procédure de consultation par courriel entre le secrétariat et les 20 membres. Cette manière de procéder crée d’énormes frustrations car elle rend l’interaction plus difficile. Le CSNPH se sent aussi parfois instrumentalisé : l’avis a été demandé mais la réflexion politique est clôturée, le dossier a fait l’objet d’un accord en réunion inter-cabinets préalable et les Ministres entérineront souvent les décisions des directeurs de Cabinet. L’avis du CSNPH ne rouvrira pas les débats. Que d’occasions manquées pour une véritable intégration des besoins et attentes des personnes et des familles dans la décision politique !

Le CSNPH entend parfaitement le principe de la séparation des pouvoirs : le politique détient toujours celui de la décision. C’est son rôle de trancher. Mais à partir du moment où le Ministre doit souscrire au formalisme de la consultation, il faut aussi qu’il assure le respect d’un cadre qui rend cette consultation effectivement possible ! Demander au CSNPH de rendre un avis – LEGALEMENT OBLIGATOIRE par ailleurs - en quelques heures ou quelques jours est vraiment peu respectueuse de son rôle. En l’espèce, cet arrêté est une mise en œuvre de la loi budgétaire présentée au Parlement il y a un mois.

Le CSNPH rappelle enfin que la Belgique a ratifié le 2 juillet 2009 la Convention sur le Droits des Personnes Handicapées (UNCRPD) : les points d’attention que le CSNPH adresse plus haut sont en ligne directe avec les engagements pris par la Belgique sur la scène internationale.

La Belgique, le 12 juin 2019, à l’occasion du 10ième anniversaire de la ratification de l’UNCRPD, s’était exprimée à la Tribune des Nations-Unies par la voix de son ambassadeur : il convient aussi de mettre en avant la nécessité d’un dialogue permanent avec la société civile en vue d’assurer la mise en œuvre de la Convention. L’implication des personnes handicapées et de leurs organisations représentatives dans la mise en place des politiques qui les concernent peut encore être consolidée tant au niveau national qu’international.

Pour rappel, l’article 4.3 de l’UNCRPD dispose

Dans l’élaboration et la mise en œuvre des lois et des politiques adoptées aux fins de l’application de la présente Convention, ainsi que dans l’adoption de toute décision sur des questions relatives aux personnes handicapées, les États Parties consultent étroitement et font activement participer ces personnes, y compris les enfants handicapés, par l’intermédiaire des organisations qui les représentent.

Et l’attendu o),

Estimant que les personnes handicapées devraient avoir la possibilité de participer activement aux processus de prise de décisions concernant les politiques et programmes, en particulier ceux qui les concernent directement,

Ces 2 dispositions sont claires : la participation des organes consultatifs à la prise de décision doit être active et structurée tout au long des processus, en ce compris au stade premier de la réflexion.

Sur le fond

Le CSNPH prend acte de la disparition du prix de l’amour et de l’élargissement du prix du travail. Si l’annonce est séduisante, les modalités laissent néanmoins apparaître une série de questionnements de fond.

Petit rappel préliminaire                            

L’AI devrait théoriquement servir à prendre en charge les surcoûts liés à la perte d’autonomie de la personne dans un environnement qui, lui, est largement inaccessible et crée donc ces surcoûts :

  • Les transports publics ne sont pas suffisamment accessibles. De nombreuses personnes handicapées sont obligées de recourir à des services de taxi pour se déplacer.
  • Les services de soins et d’accompagnement collectifs ne sont pas suffisamment adaptés aux besoins des personnes handicapées. Les services de répit et d’accompagnement à domicile sont de services spécifiques plus onéreux.
  • Les TIC’s ne proposent pas des formats et logiciels adaptés à tous les publics. Un smartphone ou un PC « sur mesure » est toujours plus cher que l’outil informatique « grand public ».
  • Etc.

Dans les faits, le niveau global des allocations permet tout au plus à la personne handicapée de subvenir à ses besoins élémentaires - voir étude Handilab 2012.

Sur le principe, il n’est pas logique que la personne perde l’AI lorsqu’elle travaille ou est en ménage avec une personne qui a des revenus car les coûts liés à la perte d’autonomie, eux, subsisteront aussi longtemps que l’environnement sera inaccessible. Il n’est d’ailleurs pas logique non plus que les CPAS prennent en compte l’AI pour évaluer les aides sociales octroyées aux personnes handicapées.

1. Prix de l’amour

  1. Exonération de tous les revenus du conjoint, quelles que soient leur nature ou leur importance. Le CSNPH eut apprécié de retrouver un plafond par catégorie d’AI et au-delà duquel les revenus venaient en déduction de l’AI. Le CSNPH rappelle que le régime des allocations est résiduaire et qu’il s’agit d’assurer une subsistance minimale et digne à tous les allocataires. Le CSNPH se pose aussi la question de savoir si les revenus du conjoint doivent être invariablement neutralisés, quelle que soit leur nature.
  2. Supprimer le prix de l’amour est un signal important pour les personnes handicapées qui vivent en couple. En même temps, elles représentent 40 % des personnes handicapées qui perçoivent des allocations ; restent 60 % des personnes qui vivent seules ou en tant que cohabitantes. Pour ces personnes, en dehors de la revalorisation du barème de l’ARR (avis 2020-22), rien de plus n’a été prévu ! A moins qu’elles ne travaillent. Ce qui est loin d’être le cas pour la majorité des personnes handicapées : voir ce qui suit (prix du travail).

2. Prix du travail

  1. Selon que la personne travaille ou ne travaille pas, les abattements sont totalement différents.
  2. Le CSNPH approuve totalement le soutien au travail de la personne handicapée : l’exonération sur les revenus du travail est un levier d’encouragement puissant.
    En même temps, le CSNPH désapprouve le montant ridiculement bas du supplément d’abattement symbolique (un peu plus de 120€ supplémentaire par mois) pour la personne qui a eu un parcours de travail mais qui au moment du calcul de son droit relève d’un régime d’indemnités sociales (mutuelle, chômage). Il y a véritablement une double pénalisation à l’endroit des allocataires qui ne travaillent plus ; ils perdent leurs revenus du travail tout en étant exposés à des frais de santé qui souvent augmentent quand ils retombent malades. La personne en relativement bonne santé qui peut continuer de travailler percevra une AI complète alors que la personne qui ne peut plus travailler pour des raisons de santé perdra en plus une partie (importante) de son AI.
    Très concrètement, la personne qui perçoit des indemnités d’invalidité
    • au taux minimal, perdra respectivement, 913€, 618€ ou 3.312€ de son AI (cela n’ouvre pas le droit à une AI1), selon qu’il est isolé, cohabitant ou avec personnes à charge.
    • au taux maximal, perdra respectivement, 5.965€ (octroi possible à partir d’une AI3), 8.992€ (octroi possible à partir d’une AI4) et 9.315€ (octroi à partir d’une AI4).
  3. Le CSNPH recommande un abattement évolutif avec le montant de l’ARR car alors les conséquences sur les revenus de remplacement seront plus favorables pour les personnes qui ne savent pas travailler : les abattements seraient alors respectivement de 2.558€ (cohabitant), 3.838€ (isolé) et 5.187€ (personne à charge).
    Le CSNPH rappelle que le droit à l’AI devrait être un droit pour tous les allocataires et certainement pour ceux dont les ressources sont les plus basses (sans prendre en considération la nature de ces ressources).
  4. Il est aussi important de souligner que les personnes qui garderaient une AI (réduite) compte tenu du prix du travail, perdront toute reconnaissance d’AI à l’arrivée de la pension (car les revenus du travail seront remplacés par des revenus non-professionnels). C’est un piège que le CSNPH demande également de lever au plus vite.
  5. L’accès au marché ordinaire de travail est très exclusif des personnes handicapées, et seules 23% des personnes handicapées travaillent (contre 63% de la population dite valide - https://statbel.fgov.be/fr/nouvelles/23-des-personnes-avec-un-handicap-ont-un-emploi).
    De nombreuses personnes handicapées ne peuvent travailler compte tenu d’un environnement hostile (préjugés, contrats précaires, formation peu qualifiante, etc.) ; d’autres encore ont tenté de multiples reprises au travail, mais ont été rattrapées par une santé fragile et des rechutes. Toutes ces personnes perçoivent des allocations de remplacement, non par choix, mais par nécessité. La personne qui perçoit des allocations de chômage ou des indemnités de mutuelle est au départ une personne qui voulait travailler. Elle n’a pas choisi de mettre fin à son contrat : elle est rattrapée par l’environnement (économique) ou par son état de santé.

Le CSNPH attire l’attention sur le cumul possible dans le chef de la personne handicapée du « prix du travail » et du « prix de l’amour ». La question de la pertinence d’un plafond peut aussi être posée à ce niveau.

Le CSNPH se pose aussi la question du financement de ces 2 mesures. Il s’agira d’augmenter les allocations des personnes déjà reconnues mais aussi d’accueillir de nouveaux attributaires, précédemment refusés (en raison des plafonds de revenus) ou qui n’ont même jamais introduit de demande d’allocations. A-t-on une vue sur le nombre de personnes potentiellement concernées ? Le CSNPH demande donc formellement une vérification approfondie des chiffres et enjeux budgétaires, ainsi que la faisabilité des mesures.

Le CSNPH souhaiterait aussi savoir comment sera organisée la publicité autour de ces 2 réformes.

Le CSNPH note en effet que les personnes auront intérêt à introduire au plus vite leur demande, sachant qu’une rétroactivité au 1er janvier 2021 est prévue pour les nouvelles demandes introduites dans les 3 mois qui suivent la date d’entrée de vigueur de l’AR. Est-ce que cela signifie concrètement qu’une personne mariée depuis 20 ans et qui introduit sa demande le 15 juin 2021 verra son octroi courir à partir du 1er juillet alors que la même demande introduite le 15 février 2021 rétroagira au 1er janvier 2021 ? Cette disposition n’est-elle pas discriminante ?

En guise de conclusion,

Le CSNPH ne s’oppose pas sur les mesures en tant que telles : soutenir le travail des personnes et leur permettre une émancipation affective sont bien évidemment des signaux de reconnaissance qui vont dans le bon sens. En même temps, les 2 présentes réformes « prix du travail » et « prix de l’amour » adoptées isolément introduisent de nouvelles tensions très fortes entre catégories d’allocataires. Il n’est jamais souhaitable d’opposer les groupes entre eux. Certainement pas en cette période difficile de crise sanitaire et sociale subie pour la grande majorité des personnes handicapées.

Les personnes handicapées et les familles attendent depuis des années une réforme plus globale, qui inclut aussi les personnes handicapées et cohabitantes (qui représentent une large majorité des allocataires) et les personnes handicapées qui ne peuvent pas travailler. Il s’agit aussi de revoir le mode de calcul des allocations (actuellement années -2/-1), les catégories familiales (qui ne répondent plus aux modes de vie actuelle), la situation de vie des personnes qui vivent dans des structures de vie collective, les motifs de révision, etc.

Les besoins actuels des personnes handicapées consistent à, comme pour tout citoyen, choisir son lieu de vie et d’acquérir au maximum une autonomie financière. La loi du 27 février 1987 ne permet pas ces choix. La personne handicapée qui rentre dans le régime des allocations voit sa réalité d’existence matérielle et sa capacité d’émancipation cadenassées. Ce texte de loi est en totale contradiction avec le texte de l’UNCRPD ratifiée par la Belgique en 2009.

Le CSNPH rappelle qu’un texte global existe : il a été écrit au départ des besoins des personnes handicapées et a été endossé par les associations. Le CSNPH espère sincèrement que l’actuelle Ministre chargée des Personnes Handicapées élèvera la réforme de la loi du 27 février 1987 au sommet de ses priorités sociales. Voir avis 2014-04.

Le CSNPH souhaite connaître le positionnement de la Ministre chargée des Personnes Handicapées sur cette question précise : « la Ministre a-t-elle l’intention de réformer fondamentalement la loi du 27 février 1987 ? »

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Remarque liée à la procédure : le secrétariat du CSNPH apprend au moment de finaliser cet avis (5 novembre 2020) que le projet d’arrêté n’a finalement pas été présenté au Conseil des Ministres du 30 octobre 2020. Le secrétariat n’a pas d’autres informations.


4. AVIS TRANSMIS

  • Pour suite utile à Madame Karine Lalieux, Ministre chargée des Personnes Handicapées
  • Pour information à Monsieur Alexander De Croo, Premier Ministre 
  • Pour information à Unia
  • Pour information au Mécanisme de Coordination de l’UNCRPD