Advies 2017/17

Advies op vraag van mevrouw Zuhal Demir, Staatssecretaris voor Personen met een beperking

Dit voorontwerp van wet heeft als doel diverse wijzigingen aan te brengen aan de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap teneinde te voorzien in een bijkomende toekenningsvoorwaarde voor de gerechtigden op de inkomensvervangende tegemoetkoming, met name de verplichting om gedurende ten minste tien jaar, waarvan ten minste vijf jaar ononderbroken, een werkelijk verblijf in België gehad te hebben.

Artikel 4 van de wet van 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap bepaalt:

"§ 1. De tegemoetkomingen bedoeld in artikel 1 kunnen enkel toegekend worden aan een persoon die zijn werkelijke verblijfplaats in België heeft en die:

1° Belg is;

2° onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie;

3° Marokkaan, Algerijn of Tunesiër is en die voldoet aan de voorwaarden van de Verordening (EEG) nr. 1408 van 14 juni 1971 van de Raad van de Europese gemeenschappen betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen;

4° staatloos is en die onder de toepassing valt van het Verdrag betreffende de status van staatlozen, ondertekend in New York op 28 september 1954 en goedgekeurd bij de wet van 12 mei 1960;

5° vluchteling is zoals bedoeld in artikel 49 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen;

6° niet tot de in 1° tot 5° bepaalde categorieën behoort, maar die tot 21 jaar de verhoging van de kinderbijslag genoten heeft, bedoeld in artikel 47, § 1, van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders of in artikel 20, § 2, van het koninklijk besluit van 8 april 1976 houdende regeling van de gezinsbijslag ten voordele van de zelfstandigen.

§ 2. De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de toepassing van deze wet, onder de door Hem gestelde voorwaarden, uitbreiden tot andere categorieën van personen dan deze beoogd in § 1 die hun werkelijke verblijfplaats in België hebben.

§ 3. De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, wat voor de toepassing van deze wet onder werkelijke verblijfplaats moet worden verstaan.”

Artikel 3, eerste lid van het koninklijk besluit van 6 juli 1987 betreffende de inkomensvervangende tegemoetkoming en de integratietegemoetkoming bepaalt:

"Wordt geacht zijn werkelijke verblijfplaats, zoals bedoeld in artikel 4 van de wet, in België te hebben, de gerechtigde die er zijn hoofdverblijfplaats heeft en die er bestendig en daadwerkelijk verblijft."

Artikel 2 van het voorontwerp van wet vult artikel 4, § 1, van de wet van 27 februari 1987 aan met twee leden om te voorzien in een bijkomende toekenningsvoorwaarde voor de gerechtigden op de inkomensvervangende tegemoetkoming, met name een werkelijk verblijf in België gedurende tien jaar, waarvan ten minste vijf jaar ononderbroken, en om aan te geven wat verstaan moet worden onder werkelijk verblijf in België voor de toepassing van de wet van 27 februari 1987. Het werkelijk verblijf kan alleen vastgesteld worden aan de hand van de informatie die opgenomen en bewaard is in het Rijksregister overeenkomstig artikel 3, eerste lid, 5° van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen.

Wat het tweede lid van artikel 2 van het voorontwerp van wet betreft, dat bepaalt dat de persoon ook gedurende ten minste tien jaar, waarvan ten minste vijf jaar ononderbroken, een werkelijk verblijf in België gehad moet hebben om in aanmerking te komen voor een inkomensvervangende tegemoetkoming:

In de eerste plaats herinnert de NHRPH eraan dat artikel 18 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap bepaalt dat "de Staten die Partij zijn, het recht van personen met een handicap, op voet van gelijkheid met anderen, zich vrij te verplaatsen, vrij hun verblijfplaats te kiezen en het recht op een nationaliteit erkennen (...)".

Daarnaast wil de NHRPH enkele juridische overwegingen maken.

Zo geformuleerd is artikel 2, tweede lid, van het voorontwerp van wet, dat bepaalt dat "voor de inkomensvervangende tegemoetkoming de persoon bovendien gedurende ten minste tien jaar, waarvan ten minste vijf jaar ononderbroken, een werkelijk verblijf in België moet hebben gehad”, in strijd met het Europese recht. Om verenigbaar te zijn met het recht van de Europese Unie moet dit soort verblijfsclausule gepaard gaan met een reeks andere bepalingen die gelijke behandeling tussen Europese burgers garanderen.

Een voorwaarde qua verblijfsduur als voorwaarde om een recht te verkrijgen, kan een indirecte discriminatie vormen die verboden is op grond van de artikelen 18, 45 en 48 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en op grond van artikel 4 van Verordening nr. 883/2004 van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. Ook al geldt zij zonder onderscheid voor Belgen en niet-Belgen, toch treft zij harder de personen die gebruik gemaakt hebben van hun recht op vrij verkeer, in het bijzonder niet-Belgen. Enkel een legitieme en evenredige doelstelling kan deze nadelige behandeling dus rechtvaardigen.

Net als de inkomensvervangende tegemoetkoming is de inkomensgarantie voor ouderen een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70, § 2, van Verordening 883/2004.

In zijn advies van 16 augustus 2016 over het voorontwerp van wetsontwerp "tot wijziging van de wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen" en tot invoering van dezelfde soort voorwaarde qua verblijfsduur, heeft de Raad van State echter een voorbehoud gemaakt (cf. blz. 17 e.v. van de parlementaire stukken, DOC 54 - 2141/001).

De Raad van State oordeelt: "De met het ontwerp opgelegde verblijfsvoorwaarde van tien jaar, voorafgaand aan de opening van het recht op een IGO, geldt zonder enig onderscheid voor alle EU-burgers, inclusief de Belgische. Die bijkomende voorwaarde is ten aanzien van de op basis van de huidige IGO-wetgeving rechthebbende EU-burgers evenwel niet neutraal, aangezien zij inzonderheid gevolgen heeft voor niet-Belgische EU-burgers. Vraag is dan ook of een dergelijke voorwaarde verenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling van EU-burgers dat in de voornoemde Europeesrechtelijke bepalingen is neergelegd. Op dat punt dient de Raad van State, afdeling Wetgeving, een voorbehoud te maken. Het zal in voorkomend geval aan het Hof van Justitie van de Europese Unie toekomen om hierover uitsluitsel te geven.”

Wat de gepastheid van de maatregel betreft, heeft de NHRPH vastgesteld dat mevrouw Demir in de pers (cf. persbericht Belga van 29/08/2017) aankondigde de voorwaarden voor de erkenning van een handicap die recht geeft op een tegemoetkoming, te zullen verscherpen. De reden voor deze verscherping is dat de huidige teksten te veel ruimte laten voor mogelijke misbruiken. De staatssecretaris stelt ook een sterke toename vast van het aantal Roemenen en Bulgaren die een inkomensvervangende tegemoetkoming ontvangen. "Dat roept vragen op. Het systeem vandaag is te coulant. In 2012 werden bij Bulgaren al 70 fraudegevallen vastgesteld. Ze kwamen naar België als zelfstandige, maar vroegen kort na hun aankomst een inkomensvervangende tegemoetkoming aan. Het systeem is dus bekend én er wordt misbruik van gemaakt.”

Het is normaal dat de aanvragen van Roemenen en Bulgaren de afgelopen jaren sterk gestegen zijn. Roemenië en Bulgarije zijn in 2007 toegetreden tot de Europese Unie. Hoewel negen lidstaten, waaronder België, gebruik gemaakt hebben van de mogelijkheid om het vrije verkeer van Roemeense en Bulgaarse werknemers te beperken, werd deze beperking op 1 januari 2014 opgeheven (https://emnbelgium.be/news/end-restrictions-free-movement-workers-bulgaria-and-romania).

Dankzij cijfers van het kabinet stelt de NHRPH vast dat het aantal Bulgaren die enkel op een IVT recht hebben, gestegen is van 3 in 2007 naar 127 in 2013 en 275 in 2016. Het aantal Roemenen is van 3 in 2007 naar 152 in 2013 en 266 in 2016 gestegen. Deze cijfers zijn te verklaren door de geleidelijke inwerkingtreding van het vrije verkeer voor deze onderdanen.

De verstrekte cijfers daarentegen volstaan niet om aan te tonen dat er sprake van misbruik was.

De NHRPH meent dat het efficiënter en beter zou zijn een systeem van gegevensuitwisseling tussen de Dienst Vreemdelingenzaken en de Directie-generaal Personen met een handicap toe te passen, zoals dit reeds bestaat tussen de Dienst Vreemdelingenzaken en de POD Maatschappelijke Integratie.

De Dano-jurisprudentie (http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-333/13&language=NL) stelt België immers in staat het recht op bepaalde sociale uitkeringen afhankelijk te stellen van het legale karakter van het verblijf op zijn grondgebied. Een niet-actieve Europese burger die langer dan 3 maanden in België wil verblijven, moet echter over voldoende middelen beschikken om geen onredelijke last voor ons socialebijstandsstelsel te worden. Bijgevolg kan de verblijfsmachtiging van de niet-actieve Europese burger die Belgische socialebijstandsuitkeringen ontvangt, na een individueel onderzoek van zijn of haar dossier ingetrokken worden omdat hij of zij een onredelijke last voor België wordt. Vanaf dat ogenblik is het verblijf in België niet langer legaal, en zijn de Belgische instanties niet langer verplicht socialebijstandsuitkeringen toe te kennen.

De NHRPH vraagt of het mogelijk is de monitoring tussen de POD Maatschappelijke Integratie en de Dienst Vreemdelingenzaken in te voeren voor de inkomensvervangende tegemoetkoming. Met dit systeem zouden de echte gevallen van misbruik vastgesteld kunnen worden.

De inkomensvervangende tegemoetkoming kan immers ook beschouwd worden als een socialebijstandsuitkering, net als het inkomen voor sociale integratie, in de zin van Richtlijn 2004/38 van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.

Met betrekking tot het derde lid van artikel 2 van het voorontwerp van wet, dat bepaalt dat het werkelijke verblijf in België bepaald wordt aan de hand van de informatie voor de gerechtigde opgenomen en bewaard in het Rijksregister, heeft de NHRPH geen opmerkingen. Hij herinnert eraan dat artikel 9, § 2, van het koninklijk besluit van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap bepaalt dat de informatiegegevens verkregen bij het Rijksregister van de natuurlijke personen en opgetekend op een identificatiefiche toegevoegd aan het dossier, bewijskracht hebben tot bewijs van het tegendeel.

• Ter opvolging aan mevrouw Zuhal Demir, Staatssecretaris voor Personen met een beperking
• Ter informatie aan de heer Charles Michel, Eerste Minister
• Ter informatie aan de heer Jan Jambon, Minister van Binnenlandse Zaken
• Ter informatie aan het Interfederaal Centrum voor gelijke kansen
• Ter informatie aan het interfederaal coördinatiemechanisme