Avis 2017/17

Avis rendu à la demande de Mme Zuhal Demir, Secrétaire d’Etat aux personnes handicapées.

Cet avant-projet de loi a pour objectif d’apporter diverses modifications à la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, afin d’y prévoir une condition d’octroi supplémentaire pour les bénéficiaires de l’allocation de remplacement de revenus, à savoir l’obligation d’avoir eu une résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues

L’article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées dispose :

« § 1er . Les allocations visées à l’article 1er ne peuvent être octroyées qu’à une personne qui a sa résidence en Belgique :

1° Belge ;

2° ressortissante d’un pays membre de l’Union européenne ;

3° Marocaine, Algérienne, ou Tunisienne qui satisfait aux conditions du Règlement (CEE) n° 1408 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu’aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté ;

4° apatride qui tombe sous l’application de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960 ;

5° réfugiée visée à l’article 49 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers ;

6° exclue des catégories définies aux 1° à 5°, mais qui a bénéficié jusqu’à l’âge de 21 ans de la majoration de l’allocation familiale prévue à l’article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés ou à l’article 20, § 2, de l’arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants.

§ 2. Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, aux conditions qu’Il fixe, étendre l’application de la présente loi à d’autres catégories de personnes que celles visées au paragraphe premier qui ont leur résidence réelle en Belgique.

§ 3. Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, ce qu’il faut entendre par résidence réelle pour l’application de la présente loi. »

L’article 3, alinéa 1^er de l’arrêté royal du 6 juillet 1987 relatif à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration dispose :

« Est considéré comme ayant en Belgique sa résidence réelle, visée à l'article 4 de la loi, le bénéficiaire qui y a sa résidence principale et qui y séjourne en permanence et effectivement. »

L’article 2 de l’avant-projet de loi complète l’article 4, § 1er, de la loi du 27 février 1987 par deux alinéas afin de prévoir pour le bénéficiaire de l’allocation de remplacement de revenus une condition d’octroi supplémentaire d’une résidence réelle en Belgique durant dix années, dont au moins cinq années ininterrompues, et afin d’indiquer ce qu’il faut entendre par résidence réelle en Belgique pour l’application de la loi du 27 février 1987. Cette résidence réelle ne peut être établie qu’au moyen des informations enregistrées et conservées dans le Registre national conformément à l’article 3, alinéa 1er, 5° de la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques.

En ce qui concerne l’alinéa 2 de l’article 2 de l’avant-projet de loi, qui prévoit que pour bénéficier d’une allocation de remplacement de revenus, la personne doit également avoir eu sa résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues:

Tout d’abord, le CSNPH rappelle que l’article 18 de la Convention des Nations Unies sur le droit des personnes handicapées prévoit que « les États Parties reconnaissent aux personnes handicapées, sur la base de l’égalité avec les autres, le droit de circuler librement, le droit de choisir librement leur résidence et le droit à une nationalité(…) ».

Le CSNPH souhaite émettre également quelques considérations juridiques.

Rédigé de cette manière, l’article 2, alinéa 2 de l’avant-projet de loi, qui prévoit que «pour l’allocation de remplacement de revenus, la personne doit également avoir eu sa résidence réelle en Belgique pendant au moins dix ans, dont au moins cinq années ininterrompues », est contraire au droit européen. Pour être compatible avec le droit de l’Union européenne, ce type de clause de résidence devrait s’accompagner d’une série d’autres dispositions garantissant l’égalité de traitement entre citoyens européens.

Une condition de durée de résidence, en tant que préalable à l’acquisition d’un droit, peut constituer une discrimination indirecte prohibée par les articles 18, 45 et 48 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne , ainsi que par l’article 4 du règlement n° 883/2004 du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. Même si elle vise indistinctement les Belges et les non-Belges, elle nuit davantage aux personnes ayant exercé leur droit à la libre circulation, en particulier les personnes non belges. Ce traitement désavantageux ne peut donc être justifié que par un objectif légitime et proportionné.

Tout comme l’allocation de remplacement de revenus, la garantie de ressources aux personnes âgées constitue une prestation spéciale en espèce à caractère non contributif au sens de l’article 70, § 2, du règlement 883/2004.

Or, dans son avis du 16 août 2016 sur l’avant-projet de loi “modifiant la loi du 22 mars 2001 instituant la garantie de revenus aux personnes âgées”, et instaurant le même type de condition de durée de résidence, le Conseil d’Etat a émis une réserve à cet égard (voir pages 17 et suivantes des documents parlementaires, DOC 54 - 2141/001 ).

Le Conseil d’Etat énonce : « la condition de résidence de dix ans précédant l’ouverture du droit à la GRPA, imposée par le projet, s’applique sans aucune distinction à tous les citoyens de l’Union européenne, y compris les Belges. Toutefois, cette condition supplémentaire n’est pas neutre à l’égard des citoyens de l’UE qui y ont droit sur la base de la législation GRPA actuelle, dès lors qu’elle a en particulier des conséquences pour les citoyens de l’UE non belges. La question se pose dès lors de savoir si une telle condition se concilie avec le principe de l’égalité de traitement des citoyens de l’UE, consacré par les dispositions de droit européen précitées. Le Conseil d’État, section de législation, se doit de formuler une réserve sur ce point. Le cas échéant, il reviendra à la Cour de justice de l’Union européenne de trancher cette question. »

En ce qui concerne l’opportunité de la mesure, le CSNPH a constaté que dans la presse (voir notamment communiqué  Belga du 29/08/2017), Madame Demir annonçait qu’elle allait rendre plus strictes les conditions de reconnaissance d'un handicap donnant droit à une allocation. La raison de ce durcissement des conditions: les textes actuels laissent trop de place à d'éventuels abus. La secrétaire d'Etat constate également une forte augmentation dans le nombre de personnes roumaines et bulgares qui touchent une allocation de remplacement de revenus. « Cela pose question. Le système est actuellement trop coulant. En 2012, 70 cas de fraude avaient déjà été constatés chez des Bulgares. Ils venaient en Belgique en tant qu'indépendants, puis ont demandé peu après leur arrivée une allocation de remplacement de revenus. Le système est donc connu, et on en abuse ».

Il est normal que les demandes des Roumains et des Bulgares aient fortement augmenté ces dernières années. La Roumanie et la Bulgarie sont entrées dans l’Union européenne en 2007. Cependant, si neuf  Etats membres, parmi lesquels la Belgique, ont utilisé la possibilité de restreindre la libre circulation des travailleurs roumains et bulgares, ces restrictions ont été levées le 1^er janvier 2014.  https://emnbelgium.be/fr/nouvelles/fin-des-restrictions-la-libre-circulation-des-travailleurs-roumains-et-bulgares

Grâce aux chiffres fournis par le Cabinet, le CSNPH constate que le nombre de Bulgares bénéficiaires d’une ARR seule est passé de 3 en 2007, 127 en 2013, et 275 en 2016. Pour les Roumains, ce nombre est passé de 3 en 2007, 152 en 2013 et 266 en 2016. Ces chiffres s’expliquent par l’entrée en vigueur progressive de la libre circulation pour ces ressortissants.

Par contre, les chiffres apportés ne sont pas suffisamment parlants pour prouver qu’il y ait eu des abus.

Le CSNPH estime qu’il serait plus efficace et opportun d’appliquer un système d’échange de données entre l’Office des étrangers et la Direction générale Personnes handicapées, tel qu’il existe déjà entre l’Office des étrangers et le SPP Intégration sociale.

La jurisprudence DANO (http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-333/13&language=FR), permet en effet à la Belgique de subordonner le droit à certaines prestations sociales à la légalité du séjour sur son territoire. Or, un citoyen européen inactif désireux de résider plus de 3 mois en Belgique doit justement être titulaire de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge déraisonnable pour notre système d’assistance sociale. Par conséquent, le citoyen européen inactif recevant des prestations belges d’assistance sociale peut, après examen individualisé de son dossier, se voir retirée son autorisation de séjour au motif qu’il devient une charge déraisonnable pour la Belgique. A partir de ce moment, le séjour en Belgique n’est plus régulier et les institutions belges ne sont plus tenues d’octroyer des prestations d’assistance sociale.

Le CSNPH demande s’il est possible de mettre en œuvre le monitoring  mis en place entre le SPP Intégration et l’Office des étrangers, vis-à-vis de l’allocation de remplacement de revenus. La mise en place de ce système permettrait de constater les véritables cas d’abus.

L’allocation de remplacement de revenus peut en effet aussi être considérée comme une prestation d’assistance sociale, au même titre que le revenu d’insertion sociale, au sens de la directive 2004/38 du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.

En ce qui concerne l’alinéa 3 de l’article 2 de l’avant-projet de loi, qui prévoit que la résidence réelle en Belgique  est déterminée au moyen des informations enregistrées et conservées pour le bénéficiaire dans le Registre national, le CSNPH n’a aucune remarque à émettre. Il rappelle que l’article 9, §2 de l’arrêté royal du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière d’allocations aux personnes handicapées, prévoit que les informations obtenues auprès du Registre national des personnes physiques et consignées sur une fiche d'identification versée au dossier font foi jusqu'à preuve du contraire.

• Pour suivi à Mme Zuhal Demir, Secrétaire d’Etat aux Personnes handicapées ;
• Pour information à Monsieur Charles Michel, Premier Ministre ;
• Pour information à Monsieur Jan Jambon, Ministre de l’Intérieur ;
• Pour information au Centre interfédéral pour l’égalité des chances ;
• Pour information au mécanisme de coordination interfédéral.