Avis 2019/14

Avis n° 2019/14 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif à la proposition de loi (M. Jan Bertels et consorts) modifiant l’arrêté royal du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière des allocations aux personnes handicapées en vue d’éviter le recouvrement indu de droits des personnes handicapées, rendu en séance plénière du 20/01/2020.

Avis rendu à la demande des membres de la Commission des Affaires sociales de la Chambre par mail du 06/12/2019

1. OBJET

Afin d’éviter le recouvrement d’allocations perçues indûment par des personnes handicapées, cette proposition de loi charge la DG Personnes handicapées (DG HAN) d’assurer le traitement automatique d’aspects tels que les enfants à charge ou le début d’un emploi. Si la nouvelle allocation est inférieure à celle initialement octroyée, elle produirait ses effets le 1er jour du mois qui suivrait la date de notification de la décision.

2. ANALYSE

Les modifications concernant l’état civil et la nationalité, par exemple, sont actuellement transmises automatiquement à la DG HAN par le biais de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale (BCSS).
Les auteurs proposent que les modifications concernant la charge d’un enfant (article 23, § 1er, 2°, de l’arrêté royal) ou le début d’une activité professionnelle (§ 1er bis du même article) soient dorénavant également transmises automatiquement à la DG HAN.

La modification du montant de l’allocation produirait ses effets le 1er jour du mois qui suivrait la date de notification de la décision si ce montant nouvellement établi est inférieur au droit initialement octroyé.

Les modifications suivantes de l’AR du 22 mai 2003 sont proposées :

• Dans l’article 22, alinéa 2, de l’arrêté royal du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière des allocations aux personnes handicapées, les mots “, en cas d’erreur due au Service,” sont abrogés.
• Dans l’article 23, § 2, alinéa 2, du même arrêté royal, modifié par arrêté royal du 19 mai 2006, les modifications suivantes sont apportées:
  o 1° les mots “et si l’événement visé au § 1er, 1° et 2°, § 1erbis, 1° et 2°, et § 1erter a été déclaré ou constaté dans les trois mois suivant sa survenance, ou a été déclaré dans les trois mois suivant la date à laquelle l’événement est porté à la connaissance de la personne handicapée” sont abrogés;
  o 2° l’alinéa est complété par les mots “, sauf si le Service démontre que le bénéficiaire a communiqué intentionnellement des renseignements frauduleux”.

L’article 22, alinéa 2 dans sa version actuelle dispose que :
« Sans préjudice de l'article 21, la nouvelle décision produit ses effets, en cas d'erreur due au Service, le premier jour du mois qui suit la notification, si le droit à l'allocation est inférieur à celui reconnu initialement. »

L’article 23 §2, alinéa 2, dans sa version actuelle précise que:
« La nouvelle décision produit ses effets le premier jour du mois qui suit celui au cours duquel le bénéficiaire se trouve dans une des situations visées au § 1er, 1°, 2° et 3°, § 1erbis, 1° et 2° et § 1erter, 1° et 2°.
Toutefois si la nouvelle décision entraîne une diminution du droit aux allocations et si l'événement visé au § 1er, 1° (nationalité et résidence) et 2° (enfants à charge), § 1erbis, 1° (différence de 20 % entre 2 années) et 2° (cessation de travail) et § 1erter (instruction en APA) a été déclaré ou constaté dans les trois mois suivant sa survenance, ou a été déclaré dans les trois mois suivant la date à laquelle l'événement est porté à la connaissance de la personne handicapée, la nouvelle décision produit ses effets au premier jour du mois suivant la date de la notification de la décision.
Par dérogation à l’alinéa précédent, si l’évènement visé à l’article 23, § 1bis, 1°, alinéa 2, a été déclaré ou constaté dans les trois mois qui suivent sa survenance, la nouvelle décision produit ses effets au premier jour du deuxième trimestre qui suit le début de l’activité professionnelle.
La nouvelle décision qui est prise suite à l'événement visé au § 1er, 4° produit ses effets le 1er jour du mois qui suit le mois au cours duquel le bénéficiaire se trouvait dans cette situation.
Dans les cas visés au § 1, 5° et 6° et § 1erbis, 3° la nouvelle décision produit ses effets le premier jour du mois qui suit la date de la notification de la décision. »

3. AVIS

Le CSNPH eut apprécié que les auteurs de la proposition répondent à son invitation à participer à la réunion plénière du 16 décembre 2019 de manière à ce qu’un échange constructif puisse avoir lieu.
Le CSNPH a énormément apprécié la participation de la Présidente de la section francophone de la Commission d’Aide Sociale (CAS) qui a pris le temps de partager son expérience. Les réponses écrites fournies par le Président de la section néerlandophone ont également contribué à l’alimentation de la réflexion.

Le CSNPH ne peut marquer son soutien à cette proposition pour plusieurs raisons. S’il peut suivre l’intention du législateur de réduire les situations d’indus, il exprime une opposition totale quant aux moyens d’y parvenir.

Le CSNPH déplore aussi le manque de clarté dans ce dossier : il ne dispose d’aucune information sur le nombre de dossiers de recouvrement, sur le motif et l’assiette du recouvrement, sur les situations et le type de dossiers dans lesquels il y a une renonciation. Il attend de la DG HAN des données précises.

Cette proposition de loi a cependant le mérite d’exister. Elle permet d’ouvrir le débat sur plusieurs fronts, notamment :

• Le financement du régime des allocations pour personnes handicapées. De nombreuses études universitaires dénoncent depuis des années le sous-financement du régime des allocations pour personnes handicapées : la hauteur des allocations qui ne permettent pas aux personnes de répondre à leurs besoins les plus élémentaires de se loger, se nourrir, se soigner, etc. (voir Handilab 2012, recueil Handicap-Pauvreté 2019) ;
• La nécessité d’une refonte du régime des allocations dans le sens d’une plus grande prévisibilité et une gestion des modifications administratives rapide et complète ;
• Les conditions d’introduction d’une demande en renonciation.

Dans ce contexte, la suggestion de renoncer à récupérer des allocations indûment perçues dans certaines situations ne résout bien évidemment absolument rien au fond du problème. Pire, cette proposition crée des catégories de situations pour lesquelles la renonciation sera automatique sans que la Commission d’Aide sociale exerce un quelconque pouvoir d’appréciation.
Le CSNPH estime que dans un régime d'assistance sociale telle que les allocations aux personnes handicapées, l'idée de base doit être que le droit à une renonciation doit être directement lié à la situation de la personne. La proposition législative actuelle générera inévitablement un traitement inégal (quoique non intentionnel) de la part de l'administration, car selon les hypothèses, cette dernière pourra mettre en oeuvre plus ou moins rapidement la révision dans un court laps de temps et selon qu’elle obtiendra ou non les informations via la BCSS. Dans ce dernier cas, des montants considérables de prestations indûment perçues seront automatiquement annihilées. Alors qu’il aurait été peut-être plus logique, compte tenu de la situation financière de la personne, de récupérer totalement ou partiellement l’indu. La proposition législative ignore totalement le rôle correctif de la Commission d'assistance sociale et le CSNPH considère que c’est une erreur profonde dans un régime dont la dotation ne répond absolument pas aux besoins des personnes (ARR est de 20 % en deçà du seuil de pauvreté !). De plus, ce régime réalise des arbitrages au sein même d’un groupe foncièrement et globalement fragilisé. Dans ce contexte, la priorité n’est donc pas de réduire les indus.

Cela étant, le CSNPH ne nie pas que les récupérations d’indus sont souvent de véritables drames sociaux. Pire, la perspective de cette épée de Damoclès induit des comportements insidieux : la personne n’ose pas accepter une offre d’emploi ou même entreprendre des études, se mettre en ménage, se lancer dans une colocation… Le CSNPH rappelle la construction en lasagne de la loi du 27 février 1987 : les révisions successives de ces 30 dernières années ont rendu la réglementation illisible. Sa rédaction a créé des zones d’ombre et d’incohérence avec pour effet que les allocataires et même les professionnels ne peuvent plus dans un nombre important de situations apprécier de la nécessité de demander une réouverture du dossier. Le CSNPH considère néanmoins qu’il ne faut pas confondre les symptômes et les remèdes : les indus sont le symptôme des dysfonctionnements réglementaires et administratifs ; réduire les indus ne résout aucunement les problèmes et crée à son tour des injustices entre allocataires. Une proposition pourrait être de conserver l'ancienne règle de déclaration (si déclaration dans les 3 mois, il n'y aura pas de recouvrement), mais alors pour toutes les situations. (Actuellement, cette règle ne s'applique qu'à un certain nombre de changements) Cela permettrait d'éviter les situations de recouvrement les plus pénibles et de rendre le citoyen coresponsable de l'évolution de son dossier. Ce n'est pas une solution idéale, mais elle aurait le mérite d’être mi-chemin entre deux extrêmes.

Enfin, le CSNPH attire l’attention sur l’écriture de la proposition et émet de sérieux doutes sur les modifications apportées aux articles 22 et 23 par rapport aux objectifs recherchés. Ainsi par exemple, la question de la suppression pure et simple du passage « en cas d'erreur due au Service », ne signifie-t-il pas que toute rectification d’une décision en raison d’une erreur de l’administration devient impossible ? Mais aussi le passage « Par dérogation à l’alinéa précédent, si l’évènement visé à l’article 23, § 1bis, 1°, alinéa 2, a été déclaré ou constaté dans les trois mois qui suivent sa survenance, la nouvelle décision produit ses effets au premier jour du deuxième trimestre qui suit le début de l’activité professionnelle. » ne doit-il pas être lui aussi réécrit ? Enfin le rôle de la Commission est présenté de manière réductrice : le texte, tel qu’il est rédigé en français, laisse penser que le citoyen a besoin d’être contrôlé pour vérifier sa capacité de remboursement. Or, la Commission examine si la personne concernée peut rembourser le montant (quel est le revenu actuel ?). C'est donc plus qu'un simple contrôle des abus. (Cette ambiguïté ne se retrouve pas tant dans la version néerlandophone.)
A nouveau, le CSNPH estime qu’il s’agit de belles illustrations des limites à la réécriture d’un texte par touches successives.

Plus fondamentalement, le CSNPH demande que soit ouvert à la Commission des Affaires sociales de la Chambre un débat de fond, courageux et complet sur l’avenir à réserver à la loi du 27 février 1987. Le CSNPH attend une réforme où il sera sérieusement et structurellement impliqué.

4. AVIS TRANSMIS

• Pour suite utile à la Commission des Affaires sociales de la Chambre ;
• Pour information à Madame Nathalie Muylle, Ministre chargé des Personnes handicapées;
• Pour information à Madame Sophie Wilmès, Premier Ministre ;
• Pour information à UNIA ;
• Pour information au mécanisme de coordination interfédéral.