Advies 2019/14

Advies nr. 2019/14 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het wetsontwerp (de heer Jan Bertels c.s.) tot wijziging van het koninklijk besluit van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap met het oog op het vermijden van het onterecht terugvorderen van rechten voor personen met een handicap, uitgebracht tijdens de plenaire vergadering van 20/01/2020.

Advies op verzoek van de leden van de Commissie Sociale Zaken van de Kamer (per mail van 06/12/2019)

1. ONDERWERP

Om de terugvordering van onverschuldigde tegemoetkomingen voor personen met een handicap te vermijden, bepaalt dit wetsvoorstel dat de DG Personen met een handicap (DG HAN) aspecten als kinderen ten laste of de aanvang van een tewerkstelling automatisch gaat opvolgen. Indien de nieuwe tegemoetkoming lager is dan de aanvankelijk toegekende tegemoetkoming, zal deze uitwerking hebben op de eerste dag van de maand volgend op de datum van kennisgeving van de beslissing.

2. ANALYSE

Thans komen bijvoorbeeld wijzigingen van burgerlijke staat en nationaliteit automatisch toe bij de DG HAN via de Kruispuntbank van de sociale zekerheid (KSZ).
De auteurs stellen voor dat wijzigingen van kinderen ten laste (artikel 23, § 1, 2°, van het koninklijk besluit) of de aanvang van een tewerkstelling (§ 1bis van hetzelfde artikel) voortaan ook automatisch toekomen bij de DG HAN.

De wijziging van het bedrag van de tegemoetkoming zou uitwerking hebben op de eerste dag van de maand volgend op de datum van kennisgeving van de beslissing, indien het nieuw vastgestelde bedrag lager is dan het aanvankelijk toegekende recht.

Volgende wijzigingen van het KB van 22 mei 2003 worden voorgesteld:

• In artikel 22, tweede lid, van het koninklijk besluit van 22 mei 2003 betreffende de procedure voor de behandeling van de dossiers inzake tegemoetkomingen aan personen met een handicap worden de woorden “, indien de vergissing aan de Dienst te wijten is,” opgeheven.
• In artikel 23, § 2, tweede lid, van hetzelfde koninklijk besluit, gewijzigd bij koninklijk besluit van 19 mei 2006, worden de volgende wijzigingen aangebracht:
  o 1° de woorden “en indien de in § 1, 1° en 2°, § 1bis, 1° en 2° en § 1ter bedoelde gebeurtenis werd meegedeeld of vastgesteld binnen de drie maanden volgend op het plaatsvinden ervan, of werd aangegeven binnen de drie maanden volgend op de datum van kennisgeving aan de persoon met een handicap,” worden opgeheven;
  o 2° het lid wordt aangevuld met de woorden “tenzij de Dienst aantoont dat er sprake is van opzettelijk bedrieglijke mededeling van inlichtingen vanwege de gerechtigde”.

Artikel 22, tweede lid, in zijn huidige vorm, bepaalt het volgende:
“Onverminderd de toepassing van artikel 21, heeft de nieuwe beslissing, indien de vergissing aan de Dienst te wijten is, uitwerking op de eerste dag van de maand die volgt op de kennisgeving ervan, als het recht op de tegemoetkoming kleiner is dan het aanvankelijk toegekende recht.”

Artikel 23, § 2, in zijn huidige vorm, luidt als volgt:
“De nieuwe beslissing heeft uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op die waarin de gerechtigde zich in een van de in § 1, 1°, 2° en 3°, § 1bis, 1° en 2° en § 1ter, 1° en 2° bedoelde toestanden bevindt.
Indien de nieuwe beslissing evenwel een vermindering van het recht op de tegemoetkomingen tot gevolg heeft en indien de in § 1, 1°(nationaliteit en verblijf) en 2° (kinderen ten laste), § 1bis, 1° (verschil van 20 % tussen twee jaren) en 2° (stopzetting van arbeid) en § 1ter (onderzoek van THAB) bedoelde gebeurtenis werd meegedeeld of vastgesteld binnen de drie maanden volgend op het plaatsvinden ervan, of werd aangegeven binnen de drie maanden volgend op de datum van kennisgeving aan de persoon met een handicap, heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op de datum van kennisgeving van de beslissing.
In afwijking van het voorgaande lid, indien de in artikel 23, § 1bis, 1°, tweede lid, bedoelde gebeurtenis werd meegedeeld of vastgesteld binnen de drie maanden volgend op het plaatsvinden ervan, heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van het tweede kwartaal volgend op het kwartaal waarin de beroepsactiviteit een aanvang nam.
De nieuwe beslissing die wordt getroffen ingevolge de in § 1, 4° vermelde gebeurtenis heeft uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op de maand waarin de gerechtigde zich in bedoelde toestand bevindt.
In de in § 1, 5° en 6° en § 1bis, 3° bedoelde gevallen heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van de maand volgend op de datum van kennisgeving van de beslissing.”

3. ADVIES

De NHRPH had het op prijs gesteld dat de auteurs van het wetsvoorstel waren ingegaan op zijn uitnodiging om deel te nemen aan de plenaire vergadering van 16 december 2019 voor een constructieve uitwisseling.
De NHRPH heeft het zeer op prijs gesteld dat de voorzitster van de Franstalige afdeling van de Commissie voor sociaal hulpbetoon de tijd genomen heeft om haar ervaring te delen op de plenaire vergadering. Ook de schriftelijke antwoorden van de voorzitter van de Nederlandstalige afdeling hebben bijgedragen aan de denkoefening.

De NHRPH kan het wetsvoorstel om verschillende redenen niet steunen. Hoewel de NHRPH zich kan vinden in de intentie van de wetgever om het aantal onverschuldigde bedragen terug te dringen, is hij volledig gekant tegen de manier waarop men dit wil bereiken.

De NHRPH betreurt ook het gebrek aan duidelijkheid in dit dossier: de NHRPH beschikt niet over de minste informatie over het aantal terugvorderingsdossiers, over de motieven en bedragen van de terugvordering, over de situaties en het soort dossiers waarin sprake is van verzaking. De NHRPH verwacht precieze gegevens van de DG HAN.

Dat er een wetsvoorstel is, is op zich positief. Het kan een debat op verschillende vlakken op gang brengen, onder meer over:

• de financiering van het tegemoetkomingsstelsel voor personen met een handicap. Heel wat universitaire studies stellen al jarenlang de onderfinanciering van de tegemoetkomingsregeling voor personen met een handicap aan de kaak: de tegemoetkomingen volstaan niet om te voorzien in de basisbehoeften op het vlak van huisvesting, voeding, zorg enzovoort (zie Handilab 2012, Handicap-Armoede 2019);
• de noodzaak van een herziening van het stelsel van de tegemoetkomingen: een grotere voorspelbaarheid en een snel en volledig beheer van de administratieve wijzigingen;
• de voorwaarden voor het indienen van een aanvraag tot verzaking.

In deze context lost het voorstel om in bepaalde situaties af te zien van het terugvorderen van onverschuldigde tegemoetkomingen het probleem uiteraard helemaal niet op. Erger nog, dit voorstel leidt tot situaties van automatische verzaking zonder enige beoordelingsmogelijkheid van de Commissie voor sociaal hulpbetoon.
De NHRPH vindt dat in een stelsel van sociale bijstand als de tegemoetkomingen voor personen met een handicap de grondgedachte moet zijn dat het recht op verzaking direct verband houdt met de situatie van de persoon. Het huidige wetsvoorstel zal onvermijdelijk leiden tot een (onbedoeld) ongelijke behandeling door de administratie, omdat de administratie naargelang het geval de herziening binnen een kortere of langere termijn zal uitvoeren, afhankelijk van het al dan niet verkrijgen van de informatie via de KSZ. In het laatste geval zullen aanzienlijke bedragen onverschuldigde prestaties automatisch worden geannuleerd, hoewel het wellicht zinvoller was geweest rekening te houden met de financiële situatie van de persoon en dan te beslissen om het onverschuldigde bedrag volledig of gedeeltelijk terug te vorderen. Het wetsvoorstel gaat volledig voorbij aan de corrigerende rol van de Commissie voor sociaal hulpbetoon. Voor de NHRPH is dit een grote misstap: het budget van het stelsel voldoet in de verste verte niet aan de noden van de personen met een handicap (de IVT ligt 20 % onder de armoedegrens!). Erger nog, met dit stelsel komen er arbitrages binnen een groep die in haar geheel fundamenteel kwetsbaar is. Tegen deze achtergrond is het terugdringen van onverschuldigde bedragen uiteraard geen prioriteit.

De NHRPH ontkent evenwel niet dat het terugvorderen van onverschuldigde bedragen vaak tot ware sociale drama’s leidt. Erger nog, het vooruitzicht van dit zwaard van Damocles kan perverse gevolgen hebben: de persoon durft niet in te gaan op een werkaanbieding of te studeren, een gezin te stichten, gezamenlijk te huren, ... De NHRPH herinnert aan de ‘lasagnestructuur’ van de wet van 27 februari 1987: de opeenvolgende herzieningen van de laatste 30 jaar hebben de reglementering onleesbaar gemaakt. Ze bevat nu grijze zones en inconsistenties, waardoor de uitkeringsgerechtigden en zelfs de professionele hulpverleners heel vaak niet meer kunnen inschatten of het nodig is de heropening van een dossier aan te vragen of niet. De NHRPH is evenwel van mening dat de symptomen niet mogen worden verward met de oplossingen: onverschuldigde bedragen zijn een symptoom van een slecht werkende reglementering en administratie; het terugdringen van onverschuldigde bedragen lost de problemen geenszins op en leidt tot nieuwe onrechtvaardigheden onder de uitkeringsgerechtigden. Er zou kunnen worden voorgesteld de oude aangifteregel te behouden (geen terugvordering indien aangifte binnen de drie maanden), maar dan voor alle situaties. (Thans geldt deze regel slechts voor een aantal wijzigingen.) Met deze aanpassing zouden de pijnlijkste terugvorderingen worden vermeden en zou de burger medeverantwoordelijk worden voor de evolutie van zijn dossier. Het is geen ideale oplossing, wel een compromis dat 2 extremen vermijdt.

Tot slot vestigt de NHRPH de aandacht op de formulering van het voorstel. De NHRPH betwijfelt ernstig dat de wijzigingen in artikelen 22 en 23 zullen bijdragen tot de gewenste doelstellingen. Zal het bijvoorbeeld niet meer mogelijk zijn een beslissing wegens een fout van de administratie recht te zetten aangezien de passage “indien de vergissing aan de Dienst te wijten is" gewoon geschrapt wordt? Moet ook de passage “In afwijking van het voorgaande lid, indien de in artikel 23, § 1bis, 1°, tweede lid, bedoelde gebeurtenis werd meegedeeld of vastgesteld binnen de drie maanden volgend op het plaatsvinden ervan, heeft de nieuwe beslissing uitwerking op de eerste dag van het tweede kwartaal volgend op het kwartaal waarin de beroepsactiviteit een aanvang nam.“ niet worden herschreven? Tot slot wordt de rol van de Commissie beperkend voorgesteld: de Franse versie van de tekst laat uitschijnen dat de burger moet worden gecontroleerd om de terugbetalingsmogelijkheid na te gaan. De Commissie onderzoekt evenwel of de betrokkene het bedrag kan terugbetalen (wat is het huidige inkomen?). Het is dus meer dan louter een controle op misbruik. (Deze dubbelzinnigheid is minder aanwezig in de Nederlandstalige versie.)
Deze voorbeelden tonen volgens de NHRPH duidelijk aan dat er grenzen zijn aan het telkens opnieuw herwerken van tekstgedeelten.

Meer fundamenteel vraagt de NHRPH dat in de Commissie Sociale Zaken van de Kamer een diepgaand, open en uitgebreid debat over de toekomst van de wet van 27 februari 1987 op gang wordt gebracht. De NHRPH verwacht een hervorming waarbij hij serieus en structureel betrokken wordt.

4. BEZORGD

• Voor opvolging aan de Commissie Sociale Zaken van de Kamer;
• Ter informatie aan mevrouw Nathalie Muylle, Minister belast met Personen met een beperking;
• Ter informatie aan mevrouw Sophie Wilmès, Eerste Minister;
• Ter informatie aan Unia;
• Ter informatie aan het Interfederaal Coördinatiemechanisme.