Advies 2016/12

Advies op initiatief van de NHRPH.

De nieuwe re-integratietrajecten dienen als aanvulling bij de bestaande wettelijke bepaling inzake de beroepsre-integratietrajecten:

• Voorontwerp van wet houdende diverse bepalingen inzake uitkeringsverzekering en tewerkstelling
  
  
• ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 3 juli 1996 tot uitvoering van de wet betreffende de verplicht verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994
  
  
• ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 mei 2003 betreffende het gezondheidstoezicht op de werknemers wat de re-integratie van arbeidsongeschikte werknemers betreft

Het voornoemde voorontwerp van wet betreft meer specifiek de arbeidsongeschikte personen die lijden aan chronische of bijzondere ziekten die terugkerende periodes van arbeidsongeschiktheid met zich meebrengen. Het voorziet met name in een bepaling waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere gezondheidstoestand en de erkenning van de daarmee verbonden werkonbekwaamheid vanaf de werkhervatting en zolang de medische behandeling duurt en tijdens eventuele latere gedeeltelijke of volledige werkhervatting.

Het ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 3 juli 1996 moet de beroepsherinschakeling van personen bevorderen die niet meer door hun werkgever tewerkgesteld zijn of kunnen worden. Het voegt een nieuwe afdeling toe,  “Afdeling VI quater – Re-integratietraject gericht op beroepsherinschakeling”, dat de artikelen  215octies tot 215sexies-decies bevat. Het ontwerp beschrijft de te volgen en door de adviserend geneesheer gecoördineerde procedure.

Ten laatste twee maanden na de aangifte van de arbeidsongeschiktheid voert de adviserend geneesheer op basis van het medisch dossier een eerste analyse uit van de resterende capaciteiten van de rechthebbende, tenzij deze laatste een re-integratietraject heeft aangevraagd bij de arbeidsgeneesheer. De adviserend geneesheer plaatst de gerechtigde in een van de vier bij het koninklijk besluit vastgelegde categorieën.

Staat de rechthebbende op non-actief, dan start de adviserend geneesheer onverwijld een re-integratieproject op en nodigt hij de gerechtigde uit voor een medisch-sociaal onderzoek in de loop van de maanden die volgen op de start van het project. Binnen de vier weken na dit onderzoek, en na raadpleging van de behandelende geneesheer en, in voorkomend geval, de begeleider van de diensten en instellingen van de gewesten en de gemeenschappen die deelnemen aan de beroepsherinschakeling, stelt de adviserend geneesheer een aanbod van re-integratieplan op.

Hij brengt zijn voorstel van re-integratieplan zo spoedig mogelijk ter kennis van de gerechtigde. Dit gebeurt tijdens een gesprek. Als de gerechtigde akkoord gaat, wordt dit aanbod in een ondertekende overeenkomst opgenomen.

In principe volgt de adviserend geneesheer het re-integratieplan om de drie maanden op in samenwerking met de gerechtigde en, in voorkomend geval, de begeleider van de diensten en instellingen van de gewesten en gemeenschappen die deelnemen aan de beroepsherinschakeling.

Deze maatregel treedt in werking op in de tijd gespreide data:

• 1 juni 2016 voor arbeidsongeschiktheden die aanvatten vanaf 1 januari 2016;
• 1 januari 2017 voor arbeidsongeschiktheden die aanvatten vanaf 1 januari 2015;
• 1 januari 2018 voor arbeidsongeschiktheden die aanvatten voor 1 januari 2015.

Het ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 mei 2003  voegt een nieuwe afdeling in die de artikelen 73/1 tot 73/8 omvat, luidende: « Afdeling 6/1- Het re-integratietraject van een werknemer die het overeengekomen werk tijdelijk of definitief niet kan uitoefenen». Zij beoogt de re-integratie van de werknemer te bevorderen door hem tijdelijk of definitief een aangepast of een ander werk te geven. De procedure wordt gecoördineerd door preventieadviseur-arbeidsgeneesheer. De aanvraag voor een re-integratietraject kan komen van de werknemer zelf, van zijn behandelende arts, van de adviserend geneesheer of van de werkgever. De arbeidsgeneesheer nodigt de werknemer uit voor een gezondheidsbeoordeling in het kader waarvan (maximaal 40 werkdagen na ontvangst van het re-integratieverzoek) hij zijn beslissing neemt. Het re-integratievoorstel wordt door de werkgever opgesteld na overleg met de arbeidsgeneesheer en voor opmerkingen aan de werknemer bezorgd. Het re-integratieplan waarmee de werknemer instemt, wordt door deze laatste ondertekend. In het andere geval geeft hij zijn bemerkingen in een speciaal daarvoor voorziene rubriek. De uitvoering van het plan wordt opgevolgd door de arbeidsgeneesheer in overleg met de werkgever en de werknemer. Het traject kan steeds worden herbekeken in de loop van de uitvoering ervan.

De NHRPH verwijst vooreerst naar de eerder uitgebrachte adviezen 2015/10 en 2015/32, waarin de Raad nadrukkelijk voorbehoud maakte over de middelen die worden vrijgemaakt voor de uitvoering van het begeleidingsplan.
Bij de analyse van de voorliggende ontwerpen herinnert de NHRPH aan alle vroegere aandachtspunten.

Meer specifiek wees de Raad reeds in april 2015 erop dat de rol en verantwoordelijkheden van de verschillende actoren dienden te worden gepreciseerd, evenals de draagwijdte en de concrete gevolgen van de bepaling in geval het begeleidingsproces niet zou worden voltooid. Zeer concreet vroeg de NHRPH een jaar geleden dat de volgende elementen in de tekst van het KB zouden worden verduidelijkt:

• het invoeren van de functie Disability Manager;
• de juridische gevolgen bij niet aanvaarden van het begeleidingstraject;
• de definitie van de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende betrokkenen;
• de definitie van het begrip "resterende capaciteiten" van de persoon die zich verder bekwaamd heeft, maar geen nieuw werk heeft kunnen krijgen/behouden, en de criteria voor de re-evaluatie;
• een periode waarin de werknemer die een werkzaamheid hervat heeft en enige tijd later opgeeft, beschermd wordt door het RIZIV;
• een evaluatie van het systeem een jaar nadat het in werking getreden is.

De NHRPH vroeg parallel met die hervorming een volledige en gelijktijdige herziening

• van de opdrachten en taken van de adviserend geneesheren en de arbeidsgeneesheren, opdat zij genoeg tijd kunnen vrijmaken voor een kwaliteitsvolle en voortdurende begeleiding van werknemers met een verminderd arbeidsgeschiktheid. Gezien hun huidige reglementaire opdrachten kunnen zij de nieuwe opdrachten die hun toevertrouwd worden in het kader van het begeleidingsplan, geenszins serieus en volledig uitvoeren.
• van de verplichtingen van de werkgever op het vlak van middelen en doelstellingen inzake werkhervatting. Redelijke aanpassingen zijn wettelijk verplicht en er zijn financiële aanmoedigingen. De werkgevers moeten hiermee instemmen. De arbeidswet moet in die zin herzien worden. De werkgevers moeten er wettelijk toe verplicht worden een begeleidingsplan uit te werken voor elke werknemer die het werk wil hervatten.

(zie advies 2015/10 voor verdere informatie)

In oktober 2015 sprak de NHRPH zich uit over een preciezer tekstontwerp waarin ook sprake was van sancties voor de arbeidsongeschikte werknemer. Er werden tal van verduidelijkingen over de terminologie gevraagd, want de tekst was vaag en onduidelijk, waardoor hij gedoemd was de ene na de andere betwisting met zich mee te brengen (zie advies 2015/32). Sommige van deze onduidelijkheden zijn in de nieuwe teksten nog niet verdwenen.

In het kader van dit advies wil de NHRPH bovendien eraan herinneren dat hij het principe van de werkbegeleiding voor iedere kandidaat-werknemer wiens handicap of ziekte een beperking van zijn verdienvermogen kan vormen, onvoorwaardelijk steunt. Deze wedertewerkstelling moet evenwel in elk geval in fatsoenlijke omstandigheden gebeuren en rekening houdend met de algemene arbeidsmarkt, die zeer veeleisend is en niet altijd op alle vragen om wedertewerkstelling kan ingaan.  Bovendien wordt het door de verminderde arbeidsgeschiktheid ten gevolge van handicap of ziekte vaak moeilijker (opnieuw) werk te vinden. Te veel werknemers zijn onvoldoende gekwalificeerd en geen enkele bepaling zorgt ervoor dat werkgevers worden aangemoedigd de voorkeur te geven aan een werknemer met verminderde arbeidsgeschiktheid. Deze situatie mag geenszins de (kandidaat-)werknemer benadelen die, in gevallen waarin wedertewerkstelling om medische of economische redenen niet mogelijk blijkt, zijn toevlucht kan nemen tot een socialezekerheidsvangnet dat tegemoetkomt aan zijn behoeften en zo een waardig leven kan leiden. 

Over de inhoud van de tekstontwerpen formuleert de NHRPH de volgende nieuwe opmerkingen en aanbevelingen:

Over het voortonwerp van wet en het ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 3 juli 1996 tot uitvoering van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994

• de eigenlijke beoordeling (ongewijzigd sedert 1963) van de verminderde arbeidsgeschiktheid blijft onduidelijk en gaat in tegen een positief proces waarbij de focus ligt op de resterende capaciteiten van de betrokkene; het KB geeft overigens geen invulling aan het begrip “vooraf bestaande toestand” van artikel 100. Dit is een ernstige lacune die noodzakelijk tot conflictsituaties zal leiden. Wordt bij de beoordeling niet gekeken naar de resterende arbeidsgeschiktheid, dan moet men ook de beperkingen van de betrokkene in acht nemen en in de evaluatie meenemen.
• De categorisering is rigide, ingewikkeld en daarom risicovol.
• Het begeleidingsproces moet duidelijker worden uitgelegd: is dit gebaseerd op de vrijwillige inzet van de betrokkenen? Wat gebeurt er wanneer de medische redenen voor discussie vatbaar zijn? Waar ligt de grens? Bestaat er geen gevaar van willekeur? Wat gebeurt er met het statuut van de werknemer indien deze om persoonlijke redenen een traject weigert of eruit stapt?
• In de huidige tekst wordt niets meer gezegd over de sanctie, en dit is een goede zaak. Het systeem moet immers een win-win zijn voor zowel de werknemer als de werkgever. Tegelijk maakt de NHRPH zich echter zorgen over de aangehaalde besparingsdoelstelling van 122 miljoen tijdens het eerste jaar en meer dan 400 miljoen over 3 jaar. Het principe van de herinschakeling op de arbeidsmarkt gaat terug tot 2003. De huidige teksten zorgen voor een boost, maar zonder gepaste financiële middelen of begeleidend personeel. Een doeltreffend herinschakelingsbeleid brengt vanzelfsprekend en minstens in een eerste fase kosten met zich mee voor de maatschappij en voor de werkgevers.
• De verantwoordelijkheid van de werkgever moet worden opgehelderd: het systeem deugt in principe maar is onverdedigbaar wanneer we kijken naar de verplichtingen voor de werkgevers: deze hervorming moet aangegrepen worden om de arbeidsmarkt open te stellen voor de personen met een handicap; dit is ondenkbaar zonder een duidelijk, nauwkeurig en waar nodig gesanctioneerd verplicht engagement van de werkgevers;
• Wat met de kleine ondernemingen en met de werklast en de verantwoordelijkheden voor de collega’s?
• Geen enkele onderneming voert momenteel een wedertewerkstellingsbeleid: in de zware industrie – glas, staal enz. – en in andere sectoren – schoonmaak, handel, … – is er geen aangepast werk en vormt herinschakeling noodzakelijk een financiële belasting voor de werkgever. Op dit moment verkiezen veruit de meeste ondernemingen de kost van de aanwerving boven die van de herinschakeling.
• Dat de wedertewerkstelling stap voor stap gebeurt, is een goede zaak, maar ze moet hand in hand gaan met een duidelijk en volwaardig statuut. En wat met de risico’s op herval? Het ontwerp van wet verwijst naar “fluctuerende en bijzondere” toestanden in het kader waarvan de betrokkene een “specifieke bijzondere vergoeding” zal krijgen; de teksten geven hierover nog geen verduidelijking; dit is op juridisch vlak niet goed. Bij wedertewerkstelling bestaat er in al die situaties ook een enorm risico op ontslag.
• De werkbelasting van de adviserende geneesheren wordt niet geëvalueerd; de noodzakelijke personeels- en organisatorische middelen moeten beschreven worden, minstens in een afzonderlijke tekst;
• Deze ambitieuze projecten vergen veel van de adviserende geneesheren maar ook van alle actoren, zoals het medisch team voor arbeidsongeschiktheid, de arbeidsgeneesheren en de werkgevers: uitgebouwde teams, opleidingen voor trajecten die niet altijd eenvoudig zijn, uitwisselingen tussen partners die niet goed vertrouwd zijn met de realisatie ervan. Hiervoor zullen niet alleen financiële middelen nodig zijn, maar ook tijd. De in de besluiten voorziene termijnen lijken dan ook echt wel te kort voor een efficiënte uitvoering.
• De termijnen voor de procedures zelf zijn op hun beurt ook te kort; de tijd die nodig is om de resultaten in handen de te krijgen van de onderzoeken door de specialisten moet ook worden meegerekend;
• De regelgeving treedt binnen enkele dagen in voege, terwijl heel wat actoren nog niet geraadpleegd werden (deelgebieden, arbeidsgeneesheren, …);
• De trajecten bevatten heel wat stappen die een herbeoordeling van de arbeidsongeschiktheid zouden kunnen toelaten in functie van het engagement van de betrokken persoon. Hoe wil met dit voorkomen? In theorie mag het onderscheid arbeidsongeschiktheid en wedertewerkstelling dan wel aantrekkelijk zijn, in de praktijk zullen de beide in moeilijke en botsende situaties met elkaar vermengd worden;
• Er wordt gesteld dat men binnen de 6 maanden na het re-integratietraject werk moet vinden. Zelfs voor een werknemer zonder gezondheidsproblemen is dit te kort, want er is gewoonweg niet genoeg werk voor iedereen. Dreigt een persoon met een handicap niet opnieuw gestraft te worden door de concurrentie tussen werknemers, waardoor de kansen zeer beperkt zijn?
• In termen van uitvoering blijft het systeem zeer ingewikkeld;
• De rol van de arbeidsgeneesheer is dubbelzinnig en moet eens en voor altijd duidelijk worden omlijnd: ondersteunt hij de werknemer of niet?
• 90% van de patiënten zullen door de arbeidsgeneesheren worden aangebracht. Waarschijnlijk zal het om de jongsten gaan, gezien het hogere potentieel. Zonder de nodige bakens leidt het systeem zélf tot discriminatie. 
• De wet moet voorzien in een evaluatie van het systeem binnen een vastgelegde termijn;
• Globaal genomen mogen deze maatregelen geen voorwendsel zijn voor besparingen binnen de sector van de arbeidsongeschiktheid; wel in tegendeel, want ze worden geacht bijkomende kosten met zich mee te brengen. Er moeten dus voldoende middelen worden vrijgemaakt. Het ontwerp blijft onsamenhangend, want enkel gericht op besparingen, zonder maatschappelijke projecten. Er zouden daarentegen maatschappelijke engagementen vanwege de werkgever moeten worden gevraagd.

Wat betreft het ontwerp van koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 mei 2003 betreffende het gezondheidstoezicht op de werknemers wat de re-integratie van arbeidsongeschikte werknemers betreft

• Redelijke aanpassingen van de werkpost en de rol van de arbeidsgeneesheer: gezien het huidige statuut van de arbeidsgeneesheer vallen conflicten niet uit te sluiten
• In het kader van de wedertewerkstelling van personen met een handicap of ziekte is een belangrijke en specifiek rol weggelegd voor de werkbegeleidingsstructuren. Worden hiervoor middelen vrijgemaakt?
• Tegelijk rijzen tal van vragen met betrekking tot personen die aanvankelijk niet over een arbeidsovereenkomst beschikken en waarvoor de adviserend geneesheer een beroepsherinschakelingsprocedure opstart:
  • Volledig vrijwillig of niet?
  • Aard van de eventuele sanctie bij weigering? De huidige tekst vermeldt geen sanctie meer, en dit is een goede zaak omdat het systeem tot een win-winsituatie moet leiden voor zowel de werknemer als voor de werkgever.
  • Wat met besluiten in de loop van de procedure? De teksten bepalen dat het gewaarborgd inkomen niet meer verzekerd is, maar vervangen wordt door een specifieke bijzondere vergoeding, die nog moet worden vastgelegd. Deze grijze zone moet nog worden weggewerkt vóór de invoegetreding van deze bepalingen, want de werknemer heeft nood aan financiële en rechtszekerheid. Wij herinneren eraan dat de handicap of ziekte meerkosten met zich meebrengt en dat de werknemer die ermee te maken krijgt, zich hier geen schattingen of vaagheden kan veroorloven.
  • Het welslagen van het proces inzake beroepsomscholing wordt geacht de adviserend geneesheer ertoe te verplichten de arbeidsongeschiktheid te herbeoordelen in het licht van deze nieuw verworven competentie. In heel wat gevallen leidt dit tot een terugkeer naar de werkloosheid. Wat gebeurt er na verloop van tijd met de werkloosheidsuitkering, en vervolgens de terugval op het ziekenfonds wegens verslechtering van de gezondheidstoestand, … ?

• Voor opvolging aan mevrouw Maggie De Block, Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid;
• Voor opvolging aan de heer Kris Peeters, Vice-Eerste Minister en Minister van Werk;
• Ter info aan mevrouw Elke Sleurs, Staatssecretaris voor personen met een handicap;
• Ter info aan het Interfederaal Gelijkekansencentrum;
• Ter info aan het Interfederaal Coördinatiemechanisme.