Advies 2016/04

Richtlijn gelijke kansen

Advies nr. 2016/04 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het voorstel van Richtlijn van de Europese Unie betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, uitgebracht tijdens de plenaire zitting van 21 maart 2016.

Aanvrager

Advies uitgebracht op verzoek van het Coördinatiemechanisme belast met de uitvoering van het UNCRPD.

Onderwerp

Op 2 juli 2008 keurde de Commissie een voorstel voor een richtlijn van de Raad goed om de bescherming tegen discriminatie op basis van religie of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid uit te breiden tot andere domeinen dan de arbeidsmarkt. Ter aanvulling bij de gemeenschapswetgeving die op dit vlak al bestaat, moet dit voorstel discriminatie op grond van bovenbedoelde redenen in de volgende domeinen verbieden: de sociale bescherming, met inbegrip van de sociale zekerheid en de geneeskundige verzorging, evenals de toegang tot goederen en diensten, met inbegrip van huisvesting.

Het zesmaandelijks voorzitterschap van de Raad werkt voort aan de analyse en schrijft de tekst verder uit om te komen tot de vereiste consensus tussen de 28 landen van de Europese Unie.

Het Coördinatiemechanisme vraagt het advies van de NHRPH over de punten die momenteel voorwerp van discussie zijn:

Link tussen het ontwerp van richtlijn en het UNCRDP – plaats van het ontwerp binnen het Europese instrument in zijn totaliteit.
Begrippen “toegankelijkheid” en “redelijke aanpassing” – standpunt van de NHRPH
Toegankelijk maken van de gebouwde omgeving

Analyse

De overgrote meerderheid van de lidstaten heeft het voorstel gunstig onthaald, en een groot deel van deze lidstaten waardeert de horizontale benadering, waarbij gestreefd wordt naar een uitbreiding van het juridisch raamwerk met vier discriminatiegronden. De meeste delegaties hebben bevestigt dat de gelijke behandeling als een gedeelde maatschappelijke waarde binnen de EU moet worden bevorderd.

In het bijzonder hebben verschillende delegaties het belang van het voorstel beklemtoond in de context van de uitvoering van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD).

Terwijl sommige delegaties de lat liever wat hoger hadden gelegd wat betreft de bepalingen inzake handicap, stelden andere delegaties zich in het verleden al vragen bij de noodzaak van dit commissievoorstel, dat volgens hen in bepaalde opzichten een inbreuk vormt op de nationale bevoegdheden en strijdig is met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Eén delegatie stelde zich algemeen terughoudend op. Andere delegaties blijven zich ertegen verzetten dat sociale bescherming en onderwijs binnen het toepassingsveld vallen. Daarnaast hebben een aantal delegaties om verduidelijkingen gevraagd en hun bekommernis te kennen gegeven met betrekking tot o.m. de rechtsonzekerheid, de verdeling van bevoegdheden en de praktische, financiële en juridische gevolgen van het voorstel. Momenteel hebben alle delegaties een onderzoeksvoorbehoud over het voorstel.

Zeer concreet heeft Nederland, dat tijdens de eerste helft van 2016 voorzitter is van de Raad van de Europese Unie, de lidstaten gevraagd na te denken over de volgende punten:

de link tussen het ontwerp van richtlijn en het UNCRPD – plaats van het ontwerp binnen het Europese instrument in zijn totaliteit.
De begrippen “toegankelijkheid” en “redelijke aanpassing” – voorstel van de NHRPH
- Het Luxemburgs voorzitterschap heeft het begrip “evenredige toegankelijkheid” naar voren geschoven
- Daarnaast had het vragen bij het principe van het ‘universeel ontwerp’ en de samenhang ervan met het principe van de onevenredige belasting
- Tot slot wil het Luxemburgs voorzitterschap de regeling inzake “toegankelijkheid” loskoppelen van die van de “redelijke aanpassing”.
Planning m.b.t. toegankelijk maken van de gebouwde omgeving; impact van cultureel en historisch karakter op de toegankelijkheid

Advies

De NHRPH betreurt de weigering van bepaalde lidstaten om constructief mee te werken aan de redactie van een richtlijn die kadert binnen een streven naar meer gelijkheid, een tendens die noodzakelijk is voor het evenwicht en de bloei van de Europese democratie.

De Raad feliciteert de Commissie en de verschillende voorzitterschappen van de Raad die zich hebben ingezet om een consensus te vinden.

De Raad onderstreept de bereidheid van de Belgische onderhandelingsautoriteiten om de personen met een handicap zelf, via de NHRPH die hen vertegenwoordigt, te betrekken bij het denkproces.

Des NHRPH wil de volgende bemerkingen formuleren met betrekking tot de vragen die aan de Raad zijn voorgelegd:

Wat de link betreft tussen het ontwerp van richtlijn en het UNCRPD – plaats van het ontwerp binnen het Europees instrument in zijn totaliteit

België, 27 Europese Lidstaten en de Europese Unie zelf hebben het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap goedgekeurd (enkel Ierland keurde het Verdrag niet goed). Hierdoor hebben zij zich allen ertoe geëngageerd hun regelgevingen, beleidsmaatregelen en praktijken in overeenstemming te brengen met dit supranationaal instrument. Zowel de redactie als de uitvoering van de richtlijn moeten dus op alle punten de inhoud en de draagwijdte van dit Verdrag in acht nemen. Het VN-Verdrag moet als referentiekader dienen om de formulering (en later de uitvoering) van de richtlijn te beoordelen, in die zin dat zij moet bijdragen tot een hogere graad van zelfstandigheid en participatie voor personen met een handicap.
Tevens zal de richtlijn het werkprogramma van de Commissie en de lidstaten concreter helpen maken voor de komende jaren. Ter herinnering: De Europese Commissie zet zich in voor gelijke kansen voor mensen met een beperking, geheel conform het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap. Dit omvat ook de toegankelijkheid van de fysieke omgeving, het vervoer, informatie- en communicatietechnologie en -systemen (ICT) en andere faciliteiten en diensten. (COM(2014) 910 eindversie, “Het werkprogramma van de Commissie voor 2015 – Een nieuwe start,” beschikbaar op de volgende pagina http://ec.europa.eu/atwork/pdf/cwp_2015_nl.pdf)
De bepalingen inzake ‘handicap’ in het huidige voorstel vormen een belangrijke hoeksteen voor inclusie en de uitvoering van de strategie 2010-2020. In die zin moet het minstens ondersteuning bieden aan de lopende sectorale projecten (met name het voorstel van richtlijn “toegankelijkheid van overheidswebsites”, “media- en audiovisuele diensten” en “toegankelijkheid van producten en diensten”) maar zich ook profileren als krachtige tool, een vehikel van duidelijke en pertinente bepalingen en van goede praktijken voor alle actoren. Zo kan het voorstel inclusie een boost geven.
Het Comité van VN-experten heeft in zijn verslag het volgende aanbevolen: the European Union adopt its proposed horizontal Equal Treatment Directive extending protection from discrimination to persons with disabilities, including by the provision of reasonable accommodation, to all areas of competence. Furthermore, the Committee recommends that the European Union ensure discrimination in all aspects based on disability is prohibited, including multiple and intersectional discrimination ( recommandation 19 - http://daccess-ods.un.org/TMP/197009.071707726.html)

Wat betreft de begrippen toegankelijkheid en redelijke aanpassing; impact van het culturele of historische karakter op de toegankelijkheid;

De NHRPH gaat uit van het volgende:

Toegankelijkheid van allen voor allen is een niet-onderhandelbare doelstelling; toegankelijkheid is de voorwaarde bij uitstek voor een proces richting meer zelfstandigheid en participatie voor personen met een handicap aan het economische, sociale, culturele en politieke leven. In juridisch opzicht genieten personen met een handicap alle mensenrechten; een handicapsituatie is geen reden voor genotsonbekwaamheid; de lidstaten zijn dan ook verantwoordelijk voor de uitvoering van al deze rechten voor iedere burger, en moeten de nodige aanpassingen uitvoeren om de uitoefening van deze rechten effectief mogelijk te maken.
Toegankelijkheid mag niet afhankelijk worden gemaakt van de economische of budgettaire context. Een goed doordachte en degelijk ontworpen toegankelijkheid brengt bovendien geen meerkosten met zich mee. Overigens waarborgt toegankelijkheid een vlot en comfortabel gebruik voor de hele bevolking.
Het absolute argument over de conservering van historisch of cultureel erfgoed houdt geen stand tegen dat van de toegankelijkheid voor iedereen. Er bestaan technologische en technische middelen om het cultureel en historisch patrimonium dichter bij personen met een handicap te brengen (maquettes, reconstructies, gedeeltelijke toegankelijkheid, filmvoorstellingen enz.).
Personen met een handicap en de verenigingen die hen vertegenwoordigen moeten regelmatig en structureel betrokken worden bij aanpassings- en vernieuwingswerken aan gebouwen en bij historische projecten, en dit van bij het begin van het denk- en ontwerpproces.
Het begrip ‘universeel ontwerp’ (in de zin van het VN-Verdrag, art. 2: ontwerpen van producten, omgevingen, programma’s en diensten die door iedereen in de ruimst mogelijke zin gebruikt kunnen worden zonder dat een aanpassing of een speciaal ontwerp nodig is. ’’Universeel ontwerp’’ omvat tevens ondersteunende middelen voor specifieke groepen van personen met een handicap, indien die nodig zijn.) moet het belangrijkste criterium zijn om toegankelijkheid te creëren.
Volgens de definitie van het Center for Universal Design van de North Carolina State University https://www.ncsu.edu/ncsu/design/cud/about_ud/udnonenglishprinciples.html, omvat “universeel ontwerp” 7 principes:
1. Gelijkheid van gebruik
2. Flexibiliteit van gebruik
3. Een eenvoudig en intuïtief gebruik
4. Duidelijke informatie
5. Tolerantie voor fouten
6. Minimale lichamelijke inspanning
7. Juiste dimensies en vrije ruimte voor benadering en gebruik
Het zou goed zijn mocht in de richtlijn naar deze 7 principes verwezen worden.

Redelijke aanpassingen vormen een tussenstap; ze zijn noodzakelijk zolang toegankelijkheid in de vorm van universeel ontwerp niet gerealiseerd is. Redelijke aanpassingen zijn ook nodig wanneer ze slechts betrekking hebben op één of enkele personen met een handicap. Zij vormen immers geen voordeel of gunst, maar een recht: net als andere burgers wensen personen met een handicap in eerste instantie volledig zelfstandig te leven. Redelijke aanpassingen kunnen dan ook niet als iets facultatiefs worden gezien.
Een interessante en concrete werkwijze voor alle economische actoren kan het gebruik zijn van terugkerende indicatoren om de pertinentie van redelijke aanpassingen aan de toegankelijkheid van een product of dienst te beoordelen.

Zo moet een aanpassing:
1. doeltreffend zijn, in die zin dat de persoon met een handicap daadwerkelijk moet kunnen participeren;
2. de persoon met een handicap in staat stellen te participeren op voet van gelijkheid met de rest van de bevolking;
3. ervoor zorgen dat de persoon met een handicap zelfstandig kan participeren; is assistentie nodig, dan moet deze beschikbaar zijn;
4. de veiligheid van de persoon met een handicap waarborgen.
De redelijkheid van een “aanpassing” kan met name worden beoordeeld in het licht van de volgende indicatoren:
1. de financiële weerslag van de “aanpassing”, rekening houdend met :
  1. eventuele financiële tussenkomsten;
  2. de financiële mogelijkheden van actoren die aan een aanpassingsverplichting onderworpen zijn;
2. de organisatorische weerslag van de “aanpassing” kan worden beoordeeld in het licht van:
  1. de verwachte frequentie en duur van het gebruik van de “aanpassing” door personen met een handicap;
  2. de gevolgen van de “aanpassing” op het leven van een of meerdere effectieve of potentiële gebruikers met een handicap;
  3. de impact van de “aanpassing” op de omgeving en op de andere gebruikers;
  4. het gebrek aan gelijkwaardige alternatieven;
  5. de afwezigheid van voor de hand liggende of bindende wettelijke normen

Wat de planning van de realisatie van de toegankelijkheid van de gebouwde omgeving betreft :

De NHRPH acht een toegankelijke dienst gehuisvest in een ontoegankelijk gebouw niet echt nuttig. De planning van transformaties van gebouwen moet telkens aanleiding geven tot een verbetering van de toegankelijkheid.

Bezorgd

Ter opvolging aan het Interfederaal Coördinatiemechanisme;
Ter info aan de Eerste Minister;
Ter info aan mevrouw Elke Sleurs, Staatssecretaris voor personen met een handicap;
Ter info aan de Minister van Buitenlandse Zaken;
Ter info aan UNIA, Interfederaal Gelijkekansencentrum.