Advies 2016/03

De Europese Unie heeft in 2014 het plaatsen van overheidsopdrachten gereglementeerd. De federale regering belast met de nationale omzetting heeft op 4 januari laatstleden een wetsontwerp tot vervanging van de bestaande wet van 15 juni 2006 inzake overheidsopdrachten en bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten bij de Kamer ingediend.

Het wetsontwerp heeft in het bijzonder tot doel de Europese richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten uit te voeren. (Volledige tekst kan worden geraadpleegd op http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=NL)

De nationale omzetting wordt door Europa gevraagd tegen uiterlijk 18 april 2016. Het wetsontwerp wordt thans onderzocht door de Kamer. Een amendement werd door volksvertegenwoordigers Dispa en Fonck ingediend (Volledige tekst van het amendement   http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/54/1541/54K1541002.pdf).

Wat betreft de richtlijn

Toepassingsgebied:

De richtlijn betreft het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen of diensten, met inbegrip van de sociale en gezondheidsvoorzieningen. Meer concreet heeft zij betrekking op de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) (de concurrentie reglementeren: telecom, transport, energie…>< NEDAB justitie, sociale zekerheid, politie), verzorging, sanitaire, sociale, educatieve, culturele voorzieningen, en bijstand aan personen, voor zover de opdracht € 750.000 overschrijdt (excl. BTW).       
De richtlijn voorziet ook in eenvoudigere regels dan vroeger, bijvoorbeeld in het kader van de bekendmaking van de adviezen of ook wanneer de “economisch voordeligste offerte” in aanmerking moet worden genomen. Zij bepaalt ten slotte strikte criteria inzake kwaliteit, continuïteit, toegankelijkheid, beschikbaarheid van de voorzieningen, het bevredigen van de specifieke behoeften van de verschillende gebruikerscategorieën, met inbegrip die van kansarme en kwetsbare groepen, innovatie, betrokkenheid en deelname van de gebruikers.

Doelstellingen

• De aanbestedende overheden de mogelijkheid geven milieu- en maatschappelijke doelstellingen te bereiken
• De organisaties van het maatschappelijk middenveld, de sociale-economiebedrijven en de KMO’s de mogelijkheid geven gemakkelijker in te gaan op offerteaanvragen
• Het evalueren van de offertes op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding aanmoedigen, in het bijzonder wanneer het gaat om sociale en gezondheidsvoorzieningen.

Verplichte maatregel = de sociale clausule

De lidstaten moeten zich ervan vergewissen dat de ondernemers de communautaire wetgeving, het nationaal recht, de collectieve en internationale overeenkomsten naleven op milieu-, sociaal en arbeidsvlak.

Facultatieve maatregelen =

De lidstaten kunnen maatregelen voorzien voor het

• Ontwikkelen van het criterium van de beste prijs-kwaliteitsverhouding
• Voorbehouden van de opdrachten aan de “sociale” ondernemingen die personen met een handicap en kansarmen tewerkstellen
• Voorbehouden van bepaalde offerteaanvragen aan de “sociale werkplaatsen” (nota: in dit advies wordt de terminologie “sociale werkplaatsen” gebruikt in plaats van “ondernemingen voor aangepast werk”, wanneer rechtstreeks wordt verwezen naar het wetsontwerp, omdat het gaat om de terminologie die zowel in het wetsontwerp als in de Europese richtlijn wordt gebruikt) en aan de marktspelers wier voornaamste doelstelling de inschakeling van personen met een handicap en kansarmen in het arbeidsproces is.
• Uitvoeren van een procedure van afzonderlijke percelen
• Vastleggen van een technisch criterium van “ontwerp voor iedereen”
• Verduidelijken van de volgende criteria:
  • gunningscriterium: specifiek productieproces, evenwichtige personeelssamenstelling, langdurige werkloosheid aanpakken … maar zonder de voorkeur te geven aan een leverancier
  • criterium voor het uitvoeren van de opdracht: quotum van vrouwen of van personen met een handicap

Wat betreft het wetsontwerp

Het heeft als hoofdlijnen:

• Titel 1 omvat de inleidende bepaling, de definities en de algemene beginselen;
• Titel 2 omvat de regels inzake de overheidsopdrachten in de klassieke sectoren.
  • Hoofdstuk 1 van deze titel bevat het toepassingsgebied.
  • Hoofdstuk 2 handelt over de plaatsingsprocedures.
  • Hoofdstuk 3 heeft betrekking op de technieken en instrumenten voor elektronische en samengestelde opdrachten.
  • In hoofdstuk 4 wordt het verloop van de procedure behandeld.
  • Hoofdstuk 5 omvat de regels inzake de uitvoering van de opdracht.
  • Hoofdstuk 6 handelt over de sociale en andere specifieke diensten en hoofdstuk 7 is gewijd aan de overheidsopdrachten van beperkte waarde.
• Titel 3 is van toepassing op de overheidsopdrachten in de speciale sectoren.
• Titel 4 houdt de regels in inzake het “Bestuur”.
• Titel 5 omvat de diverse bepalingen.

Meer in het bijzonder wijst de NHRPH op artikel 15:

“Een aanbesteder kan, overeenkomstig de beginselen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, de toegang tot de plaatsingsprocedure voorbehouden aan sociale werkplaatsen en aan ondernemers die de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen tot doel hebben, of de uitvoering van deze opdrachten voorbehouden in het kader van programma’s voor beschermde arbeid, mits ten minste dertig procent van de werknemers van deze werkplaatsen, ondernemingen of programma’s gehandicapte of kansarme werknemers zijn.

In de aankondiging van een opdracht of, bij ontstentenis daarvan, een ander opdrachtdocument, wordt het in het eerste lid bedoelde voorbehoud vermeld met verwijzing naar onderhavig artikel.

De aanbesteder kan verwijzen naar een werkplaats, een ondernemer of een programma dat overeenstemt met de in een decreet of ordonnantie gebruikte terminologie en vastgelegde voorwaarden.

Echter moet hij werkplaatsen, ondernemers en programma’s aanvaarden die beantwoorden aan gelijkwaardige voorwaarden.”

Zowel de richtlijn als het wetsontwerp zijn van hoog technisch gehalte, daar zij een gespecialiseerd en technisch domein, dat buiten de algemene bevoegdheid van de NHRPH valt, uitwerken.

Deze reglementering zal rechtstreeks 9000 werknemers met een handicap in de Brusselse en Waalse bedrijven voor aangepast werk (BAW's) betreffen en zeker evenveel in de sociale werkplaatsen in Vlaanderen (nota: de vergelijking met Vlaanderen is delicaat, aangezien het beschikbare cijfermateriaal de “werknemers met een arbeidshandicap” dekt, een concept dat sociologisch gezien veel ruimer is dan de persoon met een handicap, erkend door de DG Personen met een handicap, het AVIQ (voormalig AWIPH) of de dienst Phare; redelijkerwijs, gelet op de bevolking, kunnen wij uitgaan van ten minste hetzelfde aantal betrokken personen).

De NHRPH zou het gewaardeerd hebben betrokken te zijn geweest bij het denkwerk over de uitvoering van de richtlijn, temeer daar de Europese Unie de lidstaten heel wat ruimte liet wat betreft de uitvoering van de sociale clausules in de overheidsopdrachten.

De NHRPH herinnert aan de draagwijdte van artikel 4.3 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap dat bekrachtigd werd door België in 2009, evenals aan de verbintenis die de huidige regering is aangegaan tijdens de Ministerraad van 27 maart 2015 om de NHRPH te betrekken bij het denkwerk en de besluitvorming.

De NHRPH heeft beide teksten onderzocht om ervoor te zorgen dat de nieuwe nationale wet, zoals letterlijk in de richtlijn wordt vermeld, het volgende zal kunnen doen: het de organisaties van het maatschappelijk middenveld, de sociale inschakelingsondernemingen (…) mogelijk te maken gemakkelijker op offerteaanvragen te antwoorden.

Thans is het regelgevingskader “overheidsopdrachten” veeleisend en leidt het financiële gedeelte ervan de facto tot het uitsluiten van de BAW’s uit het kader van de overheidsopdrachten in een zeer groot aantal situaties. Deze situatie is te meer onbillijk, daar de producten en de dienstverlening die thans door de BAW’s worden aangeboden, volkomen voorzien in de economische behoeften en kwalitatief erkend worden door de traditionele ondernemers.

Om de situatie en de verwachtingen samen te vatten, verwijst de NHRPH naar het memorandum van de EWETA in het kader van de verkiezingen van 2014 (Volledige tekst op http://www.eweta.be/fr/memorandum-regional-de-l-eweta-elections-2014.html?cmp_id=7&news_id=14), waarin het volgende werd benadrukt:

“De BAW’s willen hun rol kunnen opnemen in het plaatsen van de overheidsopdrachten, rekening houdend met hun vakkundigheid, hun kwaliteitsvolle dienstverlening. Voor deze erkenning moeten ze ook toegang kunnen hebben tot de overheidsopdrachten, wat een win-win situatie voor alle partijen oplevert.

Wij verzoeken de overheidsdiensten, bij het plaatsen van de overheidsopdrachten, de BAW’s niet te vergeten in het verloop van de procedure.

Onze aanbevelingen:

- het voorbehouden van de offertes voor overheidsopdrachten voor de BAW’s;

- het opnemen van de BAW’s in de shortlists voor de opdrachten met onderhandelingsprocedure (< 85 000 euro);

- het toedelen van omvangrijkere opdrachten, zodat ze toegankelijker worden voor de BAW’s;

- het voorbehouden van een gedeelte van de uitvoering van de opdracht aan personen met een handicap.”

Het wetsontwerp benut de kans niet om van de sector van de sociale economie en van de BAW’s een echte economische partner te maken. Door het herwerken van bepaalde artikelen zou de wetgever van deze wet een echt hulpmiddel voor economische dynamiek kunnen maken, zowel voor de KMO’s, de BAW’s als voor de bedrijven van de sociale economie.

De NHRPH wijst op de volgende wenselijke verbeteringspunten:

• Hoewel artikelen 7 en 65 milieu-, sociale en arbeidsdoelstellingen tot transversale principes verheffen, is het verwonderlijk tegelijkertijd te lezen dat het niet-naleven van deze transversale clausule “indien nodig zal worden bestraft. Het signaal moet duidelijk zijn – dat is trouwens de bedoeling van de richtlijn – op zijn minst wanneer het gaat om geplaatste opdrachten in sociale aangelegenheden, bijstand aan personen en op het gebied van gezondheid en milieu.
• Hoewel artikel 15 de aanbesteder toelaat bepaalde opdrachten aan sociale ondernemingen en BAW’s voor te behouden, laat dit artikel de aanbestedende overheid totaal vrij te beslissen om bepaalde opdrachten voor te behouden, zonder verplichting erop toe te zien dat bijvoorbeeld een minimumaantal opdrachten jaarlijks wordt toegekend of dat tevens bepaalde voorkeursdomeinen nadrukkelijk worden bevoordeeld. Dit wetsontwerp had de gelegenheid moeten zijn om ook de verschillende “facultatieve maatregelen” die bij de richtlijn worden toegestaan uit te voeren, onder andere met het oog op een betere sociale insluiting (zie lijst met facultatieve maatregelen hierboven in het punt “analyse”).
• Artikel 54 van het ontwerp voegt de erkenning van de milieu-, sociale en andere keurmerken in. Dat is een goede zaak, maar het moet worden aangestipt dat thans geen enkele labeling “toegankelijkheid” kan worden opgelegd op federaal of regionaal niveau.
• Artikel 57 bepaalt de verplichting om de overheidsopdrachten in percelen te verdelen; het is een goede zaak om de toegang voor KMO’s te bevorderen, maar ook voor ondernemingen van sociale economie en BAW’s. Het is nodig dit duidelijk aspect van de toekomstige wet ter kennis te brengen van alle sectoren van de economie.
• Artikelen 80 en 81 van het ontwerp voorzien, naast het prijscriterium, in andere eerder kwalitatieve aspecten die kunnen dienen voor de gunning: het zijn namelijk de criteria van toegankelijkheid en van universeel design. Voor de maximale bevordering van deze milieu- en sociale criteria is het belangrijk dat bij de traditionele evaluatie van “beste prijs-kwaliteitsverhouding” het criterium van de “prijs” nooit meer doorslaggevend zou zijn, op zijn minst voor de opdrachten geplaatst in het kader van de sociale en gezondheidssectoren, bijstand aan personen.
• Een beroep doen op onderaanneming wanneer de opdracht niet toegankelijk of het volume te groot is.
• Indien het onmogelijk is voor een onderneming personen met een handicap aan te werven, dan erin voorzien dat de BAW een oplossing zou kunnen zijn.
• Indien de opdracht (of een gedeelte) wordt toegewezen aan een gewone privéonderneming die personen met een handicap tewerkstelt, dit aspect benutten in de vorm van toegekende punten.

Conclusie: de NHRPH wenst dat de bespreking in de Kamer de gelegenheid zou zijn om de toegang tot overheidsopdrachten door de BAW’s concreet en echt uit te breiden en dat de amendementen daartoe worden aangebracht in het ingediende ontwerp.