Avis 2025/01

Le secrétariat du CSNPH est actuellement en sous-effectif important.

Le 9 mai dernier, le Comité de direction du Service public fédéral Sécurité sociale a décidé que les collaborateurs qui ne travaillaient plus pour le secrétariat ne seraient pas remplacés.

Cela met le CSNPH en grande difficulté dans la réalisation des missions liées à sa fonction consultative. Très concrètement, les délais réglementaires prévus pour la remise de ses avis devront être allongés.

Avis n° 2025/01 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif à un projet de code de déontologie des administrateurs professionnels (en exécution de la loi du 08.11.2023 - article 27 insérant au code judiciaire un article 555/23), rendu en séance plénière du 20/01/2025.

Avis rendu à la demande de l’administration du Ministre de la Justice par le mail  du 18 décembre 2024.

• Pour suite utile à Monsieur Benoit Cornélis du SPF Justice
• Pour suite utile à Madame Annelies Verlinden, ministre de la Justice
• Pour suite utile aux ordres des avocats
• Pour information à Monsieur Rob Beenders, ministre des Personnes handicapées et de l’Egalité des chances
• Pour information à Unia
• Pour information au Mécanisme de Coordination de l’UNCRPD
• Pour information au Médiateur fédéral
• Pour information au Conseil supérieur de la Justice

La loi du 8 novembre 2023 relative au statut d'administrateur d'une personne protégée a adapté  le statut d'administrateur professionnel. La loi exige que le candidat administrateur professionnel réponde à un certain nombre de conditions avant d'être inscrit dans le Registre national des administrateurs professionnels.

Une de ces conditions concerne le respect d'un code de déontologie.

Le cabinet du ministre de la Justice a demandé aux ordres des avocats de rédiger un projet de code de déontologie.

1. Le ministre de la Justice a demandé aux ordres des avocats de rédiger un projet de code de déontologie des administrateurs professionnels

2. Le projet de code aborde, dans des termes vagues et généraux, quelques aspects, parmi lesquels celui de :

   1. promouvoir l’autonomie et la capacité juridique de la personne protégée – respect de la Convention relative aux droits des personnes handicapées (UNCRPD)-, sans discrimination aucune de ses opinions, dans le respect de toutes ses libertés. Dans la mesure du possible, l’administrateur recueille l’avis de la personne protégée sur les décisions et actes importants quant à ses biens ou sa personne.
   2. gérer les dossiers par l’IA générative, tout en soumettant les résultats à la critique humaine
   3. gérer les relations entre la personne protégée et la personne de confiance. Dans la mesure du possible, donner la priorité à la communication écrite des décisions essentielles à la gestion et, toujours dans la mesure du possible, une information claire, compréhensible et adaptée.
   4. améliorer la qualité de la gestion. Il est stipulé que l’administrateur doit faire preuve de diligence, ponctualité et qu’il affecte le patrimoine à l’amélioration de l’état matériel et moral de la personne dont il a la charge.

3. Les dispositions s’appliquent également aux mandataires extrajudiciaires professionnels mais certaines dispositions ne s’appliquent expressément pas aux administrateurs extrajudiciaires. Pourquoi cette précision puisque le code est destiné aux administrateurs professionnels ? Est-ce à dire que certaines dispositions du code s’appliquent aussi aux administrateurs familiaux ?

L’avis du CSNPH est totalement négatif à plusieurs égards.

A. Sur la demande aux ordres  des avocats

• Les ordres des avocats ont travaillé sur ce code déontologique à la demande du ministre de la Justice. Le CSNPH regrette profondément que les ordres des avocats n'aient pas impliqué d'autres acteurs de la société civile dans ce processus. Ni le CSNPH, ni les représentants des administrateurs familiaux n'ont été interpellés : avec leur expertise sur les évolutions du secteur, diverses organisations de personnes en situation de handicap auraient également pu apporter des contributions importantes. C'était d'ailleurs aussi l'avis de la Commission Justice à la Chambre qui avait préparé la loi sur le statut de l'administrateur.

• En termes qualitatifs, ce code ne répond pas aux attentes des personnes protégées et de leurs familles. En effet, l’accompagnement de la personne en situation de handicap est présenté comme une tâche déshumanisée, une succession d’actes administratifs avant tout dictés par les besoins du dossier et pas tant par les besoins de la personne. Il n’y a aucune obligation de résultat pour les administrateurs et ils apprécient eux-mêmes, sans obligation de consulter la personne, des moyens qu’ils mettent en œuvre. La présentation vague du cadre ne permet aucune évaluation. Si le code reste en l’état, le CSNPH n’imagine pas bien ce qu’il va apporter de plus à la qualité de l’administration. On reste au stade de généralités qui sont, par ailleurs, souvent déjà des obligations pour les avocats.

• Le texte omet aussi totalement un principe onusien supérieur dans la hiérarchie des priorités : le choix de vie de la personne est bien supérieur à l’intérêt matériel ou moral de la personne. Il est question de respecter les libertés individuelles, les droits civils, l’intégrité de la personne, sa sphère personnelle… mais à aucun moment, il n’est précisé comment ces principes se concrétisent au quotidien. Il eut été souhaitable de préciser que dès le début, un plan doit obligatoirement être élaboré par l’administrateur, avec la personne protégée, la personne de confiance et le réseau de la personne : ce plan doit préciser ce qui est important pour la personne. Ainsi par exemple, il y serait précisé qu’elle veut poursuivre ses loisirs, qu’elle veut rencontrer ses amis et que pour cela, elle a besoin de transports , qu’elle apprécie d’aller chez le coiffeur …. Pour tous ces aspects, des accords doivent être pris pour assurer leur mise en œuvre concrète. C’est souvent par rapport à tous ces aspects que les plaintes surgissent.

• D’avoir confié l’écriture du texte aux ordres des avocats signifie-t-il que le rôle d’administrateur professionnel est la prérogative des seuls avocats ? Est-ce le cas ? Ou la mission peut-elle être ouverte à d’autres professions ? Faut-il le préciser ici dans une section « conditions pour être administrateur professionnel » ?

 B. Sur le contenu général du code – ce qui manque dans le code 

• Un code déontologique est un code d'éthique qui fournit un cadre dans lequel une personne peut agir et penser. La déontologie fournit un point d'appui : « comment agir au mieux dans différentes situations ? ». Le code est à la fois un cadre pour la gestion du mandat d’administrateur et une protection pour la personne protégée.

• Le code se profile comme un texte conforme à l’article 12 de l’UNCRPD. La loyauté juridique et morale voudrait alors aussi que le texte de la Convention, mais aussi le General Comment n°1 qui en a été tiré, se retrouvent concrètement dans le texte du code lui-même, en tant que sources d’inspiration. C’est une dimension qui manque à toute une série d’endroits du code proposé.

• Le projet qui est présenté au CSNPH est trop vague et trop peu contraignant. Un certain nombre d'administrateurs professionnels font un excellent travail. Mais il y a malheureusement d'autres personnes pour lesquelles des règles concrètes sont nécessaires. Les obstacles que les personnes en situation de handicap et leurs familles rencontrent depuis des années ne sont pas suffisamment pris en compte dans le projet de code de déontologie qui est présenté :

• • Communication difficile – l’administrateur est souvent peu accessible à la personne sous protection et/ou à son réseau

• • Manque de respect pour la culture et l'opinion de la personne sous administration et de son réseau naturel (familial)

• • Défense insuffisante des intérêts, besoins et aspirations de la personne sous protection.

• • Connaissance insuffisante du secteur, avec pour conséquence que tous les droits ne sont pas pris en compte. Les obstacles administratifs que rencontrent les personnes ne sont pas suffisamment pris en compte non plus. En particulier si l'administrateur s’occupe aussi de la protection de la personne, cela nécessite beaucoup de communication avec la personne, avec son réseau et une connaissance approfondie du paysage des soins de santé, entre autres. Ces éléments font souvent défaut. Deux exemples :

• • • Un administrateur professionnel en Flandre voudra généralement utiliser le « persoonsvolgende budget » (PVB), principalement pour acheter des soins auprès d'un prestataire de soins agréé. L’administrateur estime que les autres possibilités d'utilisation du PVB, par exemple via des assistants personnels, sont trop complexes et difficiles à concilier avec sa propre profession.
    • Lorsqu'il s'agit d'avoir une opinion sur la qualité de l'aide, l'avis du personnel d'un établissement est souvent demandé et suivi. C’est beaucoup trop réducteur.

• • L'accumulation rapide d’argent est souvent privilégiée par rapport à la qualité de vie ou aux souhaits de la personne. La personne reçoit souvent une somme trop faible pour mener une vie digne, même si ses revenus sont suffisants. Peu d’attention est prêtée aux souhaits de la personne en matière de loisirs, d’achats. La personne protégée n'est pas informée du budget disponible pour ses loisirs et/ou n'a pas son mot à dire sur la façon dont il est dépensé.

• • Au-delà des honoraires, désormais forfaitaires, certains administrateurs professionnels essaient autant que possible de rechercher des prestations supplémentaires qu'ils peuvent facturer.

• Il aurait fallu aussi retrouver dans ce code de déontologie la manière dont les valeurs et les principes de gestion sont déclinés en actions et tâches concrètes dans le chef des administrateurs professionnels et des éventuels collaborateurs qui les entourent. Les mesures d’accompagnement doivent être à la fois formelles et informelles (voir General Comment n°1). Le Code n’évoque pas du tout cette dimension.

• Le texte est truffé de « dans la mesure du possible ». Cela déforce complètement le texte et ne manquera pas de donner une bonne excuse aux administrateurs pour se dédouaner d’un volet essentiel à leur mission : communiquer avec la personne et recueillir son avis!!! Si, par exemple, la communication traditionnelle est difficile, demande du temps, … cela peut suffire à indiquer « pas possible ». Le CSNPH demande de supprimer « dans la mesure du possible » partout.

• • Les personnes en situation de handicaps multiples très graves peuvent également communiquer. Pour ces personnes en particulier, il est important qu'au moins la personne de confiance ou le réseau familial soit activement impliqué.
  • La formation des administrateurs devrait inclure une formation au langage FALC (Facile à lire et comprendre). La conception du programme de formation doit être faite en concertation avec les associations représentatives des personnes en situation de handicap.

• Il ne faut pas attendre l’article 10 pour mentionner la personne de confiance/le réseau familial. Ils doivent occuper une place plus importante. Il faut aussi que l’administrateur veille à la désignation effective de la personne de confiance lorsque il n’y en a pas.

• A aucun endroit, le code de déontologie n'évoque la relation entre l'administrateur et la personne de confiance. C’est vraiment une grosse lacune. 

• Le texte ne fait aucune distinction selon que l'administrateur intervient dans un régime d'assistance ou de représentation. Dans le régime d'assistance, la fonction d'administrateur n'engendre-t-elle pas des obligations supplémentaires dans le chef de l’administrateur ? Par exemple : expliquer l'enjeu de l'acte dans un langage clair, outiller la personne protégée à prendre une décision éclairée (plus qu'une simple consultation de mise dans le régime de la représentation), l’amener progressivement à augmenter sa sphère d’autonomie… Plus fondamentalement, il faudrait rappeler d’entrée de jeu du code que l’assistance doit toujours primer sur la représentation. C’est aussi un appel de l’étude de 2024 vers les Juges de Paix car le nombre de dossiers d’assistance reste négligeable (page 117). Or, l’assistance seule donne à la personne l’opportunité d'assumer un rôle dans la société de la manière la plus indépendante possible et sans grand risque pour elle. 

• Le CSNPH insiste lourdement sur la nécessaire formation « humaine et sociale » des administrateurs professionnels : le contenu et la portée de l’UNCRPD et le cadre du FALC sont des piliers incontournables à cette formation (voir avis 2023-07).

• Il manque aussi clairement un article sur les conséquences du non-respect du code. Compte tenu du libellé vague du code, il sera impossible d’indiquer en quoi il n’aura pas été respecté.

• Un article sur la fin de l’administration doit aussi être ajouté. Certains administrateurs s’accrochent avec acharnement à leur dossier alors qu’ils sont en conflit évident avec la personne protégée. Dans ces situations, ce sont souvent les personnes protégées elles-mêmes qui doivent, lorsqu’elles en ont les moyens, entamer une procédure pour changer d’administrateur. Une relation d’administration n’est-elle pas avant tout une relation de confiance et une mission au service de la personne !? Dans une telle optique, il est du devoir de l’administrateur de se retirer de lui-même si le lien de confiance est rompu et que la personne souhaite changer d’administrateur. Une bonne relation « de travail » entre la personne protégée et son administrateur doit être un principe éthique. Si ce n’est pas le cas, l’administrateur devrait prendre des mesures pour remettre son mandat en concertation avec la personne et le juge de paix. Cette procédure ne peut générer aucun frais pour la personne protégée.

• Le CSNPH se pose la question du champ d’application du code de déontologie. Pourquoi ne l’appliquer qu’aux administrateurs professionnels et pas aux administrateurs familiaux ?

C. Sur le contenu précis des articles
(à lire en complément des considérations en point B)

Article 1 :

L’administrateur respecte, dans la mesure du possible, les principes choisis par la personne protégée dans sa déclaration de préférence.

Cette terminologie est insatisfaisante. Le CSNPH propose la phrase suivante : L'administrateur respecte le principe de « soins axés sur les objectifs ». L’approche « soins axés sur les objectifs » part de la personne qui a besoin de soutien et part de ses objectifs de vie et de ce qui compte vraiment pour elle dans la vie. Il s'agit d'adopter une approche positive des objectifs d'une personne et d'améliorer sa capacité à maximiser cette qualité de vie. L'administration est un processus dynamique basé sur le dialogue au sujet des objectifs de vie et des décisions à prendre, dans lequel l'interprétation et la réflexion reçoivent toute l'attention nécessaire. Les préférences peuvent évoluer au fil du temps et différer sensiblement du cadre de référence de l'administrateur. Il ne suffit donc pas de parler de « l'intérêt de la personne protégée » dans ce texte juridique, car l'intérêt issu du cadre de référence de l'administrateur peut différer de manière significative de ce qui est important et souhaité par la personne protégée.

Un régime d’assistance à la prise de décision doit être bien plus souvent mis en place.

Le mode de communication d’une personne ne doit pas être un obstacle à l’obtention d’une aide à la prise de décisions, même lorsque ce mode de communication n’est pas conventionnel ou est compris d’un très petit nombre de personnes (General Comment n°1). Les personnes protégées peuvent avoir exprimé clairement leurs souhaits de bien d'autres manières (p. ex. plan d'accompagnement). Le simple fait de se référer à la déclaration de préférence n'est pas suffisant. Le CSNPH estime par ailleurs que le réseau familial doit également jouer un rôle à cet égard. Même si, pour une raison ou une autre, les parents ou les frères et sœurs n'ont pas été désignés comme administrateur(s), ils sont souvent très impliqués et devraient au moins être entendus et impliqués. L’obligation pour l’administrateur de consulter doit aussi concerner la personne de confiance, certainement lorsque la personne protégée présente une déficience intellectuelle.

Il faut toujours une communication écrite, en plus de la communication orale. Cela permet à des tiers (à un service d’accompagnement, à un proche) de savoir ce que l’administrateur de biens a communiqué. Et il faut, de la même façon toujours communiquer à la personne protégée de façon compréhensible.

L’administrateur veille à accroître, dans la mesure du possible, l’autonomie de la personne protégée.
L'étude universitaire de 2024 (page 211) confirme que l'organisation sur mesure de la protection judiciaire reste une exception. Ce constat est en totale contradiction avec les exigences de l’art. 12 de la Convention sur les Droits des Personnes Handicapées et les observations adressées depuis 2014 par l’ONU à la Belgique (page 8) !  
Il faut bien plus insister sur la nécessité de développer l’autonomie selon le principe de l'assistance : l'administrateur doit veiller à ce que la personne soit outillée à prendre une décision éclairée.

L’administrateur exerce son mandat dans l’intérêt de la seule personne protégée en y apportant un soin prudent, diligent et avisé.
Le General Comment n°1 précise que l'administrateur doit agir conformément à la volonté de la personne. Lorsque, en dépit d’efforts significatifs à cette fin, il n’est pas possible de déterminer la volonté et les préférences d’un individu, l’«interprétation optimale de la volonté et des préférences» doit remplacer la notion d’«intérêt supérieur». On respecte ainsi les droits, la volonté et les préférences de l’individu, conformément à l’article 12, paragraphe 4. Le principe de l’«intérêt supérieur» n’est pas, seul, une garantie conforme à l’article 12.

Toutes les formes d’accompagnement dans l’exercice de la capacité juridique, y compris les formes d’accompagnement plus soutenues, doivent être fondées sur la volonté et les préférences de la personne, et non sur ce qui est perçu comme répondant objectivement à son intérêt supérieur ; c’est un aspect ABSOLUMENT essentiel et qui doit être repris dans le texte du code à un niveau supérieur d’exigences. En d’autres termes, le souhait de la personne doit être supérieur à son intérêt supérieur. On ne peut plus imaginer de ne pas respecter le choix de la personne au motif qu’elle est en situation de handicap car cela créerait une discrimination des personnes en situation de handicap par rapport aux personnes dites « valides ». 

L’administrateur exercera son mandat dans le respect de … Il faut rajouter le texte suivant : « des principes directeurs de la Convention ONU : participation à la vie sociale et politique, autonomie de vie, inclusion, non-discrimination et autodétermination ».

Le respect de la non-discrimination de la personne protégée notamment en raison… Qu’en est-il des autres critères de discrimination protégés par la loi anti-discrimination (particulièrement la fortune !!) ? 

L’administrateur ne peut agir en qualité de conseil de la personne protégée.

En cas de conflit d'intérêts avec la personne à protéger, l'administrateur demande à la juridiction compétente de désigner un administrateur ad hoc pour accomplir l'acte juridique en question. La juridiction compétente apprécie l'opportunité de cette désignation.

Le CSNPH estime cet ajout inutile car il est déjà prévu par l’article 497/4 du code judiciaire.

Article 2 : /

Article 3 : /

Article 4 : /

Article 5 : /

Article 6 :

Le CSNPH est surpris de constater la place réservée à l’intelligence artificielle (IA) : l’administration est avant tout une histoire humaine et relationnelle ! Une administration n'est pas une simple tâche administrative ou commerciale. Pour la gestion des comptes, les opérations comptables, etc., un administrateur peut faire appel à toutes sortes d'applications TIC. Mais la communication avec les personnes protégées, le fait de mettre en place un processus de prise de décision, prendre en considération des souhaits et des attentes, ... ne peuvent en aucun cas être pris en charge par l'IA !

A supposer même (et c’est fort vraisemblable, sachant que pour un grand nombre de leurs tâches répétitives les avocats recourent déjà à l’IA) que l’IA soit un outil de gestion permettant une meilleure gestion et un suivi renforcé des dossiers mais aussi une écriture plus accessible en langage clair et adapté, un outil permettant aussi une réduction du non take up, voire même un outil qui permettrait de détecter de la détresse dans la communication avec la personne protégée , … cela voudra aussi dire que le temps global de la gestion va être réduit par rapport à ce qui existe actuellement. Est-ce que ces innovations, en ce qu’elles ont pour effet de réduire les tâches répétitives ou administratives, vont amener les administrateurs professionnels à consacrer davantage de temps à l’accompagnement humain ? Cela devrait être le cas et c’est une raison supplémentaire pour inscrire dans le code que l’administrateur doit consacrer du temps à des contacts de visu formels et informels, de manière régulière et constante.

Le CSNPH pose aussi la question de la rémunération de l’administrateur par rapport à l’automatisation des tâches. Le forfait en tant que tel devrait largement couvrir la gestion d’une administration.

En toutes hypothèses, il faut préciser dans le code que l'administrateur reste toujours responsable de tout effet indésirable dans l'administration dû à l'utilisation de l'IA.

Article 7 : /

Article 8 :

Le CSNPH demande d’ajouter l’idée suivante « La gestion du patrimoine financier de la personne protégée fait partie de la tâche principale de l'administrateur. Pour cela, l’administrateur reçoit une rémunération forfaitaire. Les frais liés à l’automatisation de la comptabilité, par exemple, ne doivent pas être à charge de la personne protégée. Les honoraires pour des services supplémentaires doivent être justifiés. »

Article 9 : /

Article 10 :

Le texte devrait être bien plus étayé :

• Le nombre de dossiers gérés par un seul et même administrateur ne doit pas être un frein au bon exercice de sa mission. Pour cela, un taux d’encadrement minimum dédié à la gestion des dossiers d’administration doit être prévu (chiffres à déterminer mais cela permettrait de mettre des balises d’encadrement plutôt que de limiter en nombre absolu le nombre de dossiers.
• Le CSNPH constate que l’article 499/1, § 3 stipule que l’administrateur rencontre la personne «à intervalles réguliers et au moins une fois par an». Pour le CSNPH, la relation est basée sur la confiance et cela passe par un échange et une communication régulière et spontanée ; la fréquence minimale prévue est très faible. De même, la personne de confiance et la personne protégée doivent pouvoir poser leurs questions en toute confiance et spontanéité.
• Ajouter l’idée selon laquelle : « L’administrateur agit dans le meilleur intérêt de la personne protégée et dans une perspective d’épanouissement et d’amélioration de sa qualité de vie. Il respecte ses choix et ses opinions et agit en concertation avec elle et/ou sa personne de confiance. » Les décisions de l’administrateur se fondent sur des éléments objectifs (capacité financière, mise en danger éventuel de la personne, etc.). L’administrateur respecte le système de valeurs et les choix de la personne protégée sans y porter de jugement moral.
• L'administrateur correspond directement avec la personne protégée (...) et la personne de confiance ». Le CSNPH souhaite aussi ajouter : « S'il n'y a pas de personne de confiance, mais que le réseau familial assume (une partie de) la prise en charge de la personne protégée, ces personnes doivent également être informées des éléments importants concernant l’administration. »

Article 11 :

L’administrateur affecte le patrimoine qui lui est confié en premier lieu à l’amélioration de l’état matériel et moral de la personne dont il a la charge.
Comment interpréter l'expression « améliorer la condition matérielle et morale de la personne qui lui est confiée » ? Les revenus de la personne doivent servir à mener une vie de la meilleure qualité possible et non à épargner le plus possible pour des héritiers ultérieurs (lointains).
Améliorer l’état matériel et moral est par ailleurs en-deçà de ce que l’UNCRPD dispose : il s’agit bien plus de respecter le choix de la personne, ses valeurs, ses aspirations, ses demandes exprimées ou non.
Le point "qualité de vie" dans les objectifs à atteindre doit aussi être ajouté car c'est plus large que l'état matériel et moral.
L’amélioration de la condition matérielle de la personne doit être en lien avec ses ressources et en lien avec une qualité de vie digne. Le CSNPH reçoit des témoignages préoccupants dans lesquels la personne reçoit une allocation de subsistance trop faible et un budget de loisirs très limité et disproportionné par rapport à ses revenus objectivement importants. Ces personnes vivent dans la pauvreté, pas par manque de moyens mais par contrainte.

Il manque pour le CSNPH un article dans le code sur les conséquences pour les administrateurs qui ne se conforment pas au code.
Le CSNPH souhaite voir ajouter la disposition selon laquelle « Le non-respect du code entraînera la suspension de l'administrateur, sa radiation du registre, sa mise à pied ou son licenciement ». La question est aussi de savoir qui va en juger ? Comment les individus et leurs familles peuvent-ils déposer des objections/plaintes ? Le CSNPH demande qu’un comité d'éthique soit créé à cet effet.

⇒ Le CSNPH demande que

• • le cadre de réflexion soit bien plus ouvert et élargi à une série de préoccupations, de principes et de valeurs « Droits de l’Homme ». Le choix de vie de la personne va bien au-delà de son intérêt financier (ou de celui de ses héritiers). Le projet actuel de code doit être totalement réécrit.
  • les valeurs et principes soient déclinés en tâches claires et actions concrètes qui doivent être bien précisées dans le code de déontologie.
  • le CSNPH et des associations qui sont en contact régulier avec les personnes sous statut de protection et leur famille soient structurellement impliqués dans tout le processus de réflexion, d’écriture et d’évaluation du code de déontologie.