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Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées

Avis 2018/09

Non take up

Avis n° 2018/09 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif au rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2016 émis pendant la séance plénière du 19 février 2018.

 

Demandeur

Avis rendu d'initiative par le CSNPH.

 

Objet

Tous les 2 ans, l’Observatoire de la Santé bruxellois rend un rapport sur l’état de la pauvreté. Le rapport 2016 procède notamment à une analyse du phénomène grandissant du « non take up » (non-recours aux droits existants).

Sur invitation du CSNPH, le 15 janvier 2018, Madame Laurence Noël, en charge du rapport 2016, a présenté 2 des 5 parties de ce rapport :

I. Aperçus du non-recours aux droits sociaux et de la sous-protection sociale en Région bruxelloise - Cahier thématique du Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2016 - http://www.ccc-ggc.brussels/sites/default/files/documents/graphics/rapport-pauvrete/rapport_thema_fr_2016.pdf

II. Regards croisés - Cahier des contributions externes du Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté 2016 - http://www.ccc-ggc.irisnet.be/sites/default/files/documents/graphics/rapport-pauvrete/regard_croises_2016.pdf

 

Examen

La question essentielle qui a été posée dans ce rapport est la suivante : l’automatisation des droits, est-ce la solution à l’accès aux droits?

Le rapport répond clairement par la négative car le phénomène est plus complexe. Basant sa présentation sur un PowerPoint très développé, Mme Noël explique que le non take-up, c’est tout à la fois la non-connaissance, la non-demande, le non-accès, la non-proposition et l’« auto-exclusion ». Plus en détails, ce sont donc tour à tour ou de manière cumulée :

  • la question de l’accès aux informations et de leur validité ;
  • mais aussi la question des démarches et procédures pour mettre en œuvre des droits ;
  • la différence entre ne pas pouvoir demander et refuser de demander ;
  • le maintien de la dignité versus démarches trop lourdes;
  • le non-accès aux droits de plus en plus fréquent et de plus en plus long dans le temps ;
  • le cumul de non-rencontres, de mauvaises compréhensions ;
  • l’enchainement d’exigences lourdes ;
  • la qualité de la communication et les relations entre institutions ;
  • le non-suivi des dossiers ;
  • les intervenants qui ne sont pas au courant des droits existants ;
  • les facteurs institutionnels : manque de temps, de connaissance ;
  • l’asymétrie des relations ;
  • les exclusions intempestives

Le non-recours se développe sur le terreau de tous ces phénomènes et dans tous les domaines : logement, formation et emploi, santé et revenus. L’organisation administrative explique en grande partie le non take-up.

Plusieurs aspects sont examinés dans l’étude ; le volet santé est intéressant du point de vue des personnes handicapées et malades : le BIM est très protecteur mais le « BIM revenus » exige l’envoi d’un courrier. Or, on constate que dans certains dossiers, cela ne s’est jamais fait


Mme Noël commente tout particulièrement les situations d’accès aux droits dans les cadres des régimes BIM et des ARR-AI et APA. Le constat est consternant :

En ce qui concerne le cadre du BIM, on constate

  • des situations de non-demande, avec pour conséquence des reports de soins/traitements ou non-soin/non-traitement (incertitude coût, coût, mobilité, état de santé physique & psychique, besoin d’accompagnement, refus de soins …),
    mais aussi des situations d’exclusion, avec pour conséquence des situations de perte du logement, d’évaluation négative (renforcement contrôles et évaluation chômage, maladie, invalidité), l’apparition d’indus, etc …
    et enfin de situations de non-accès : délais (stage), erreurs administratives, effets de seuils lourds

En ce qui concerne les régimes des ARR/AI, on constate que 3/4 des décisions étaient négatives pour l’ARR et l’AI.

Premières demandes Décisions positives
2011 3.246 903
2012 3.221 850
2013 3.440 836
2014 3.730 729
2015 3.775 854


En ce qui concerne les régimes des APA, on constate que plus de la moitié des décisions étaient négatives

Demandes Décisions positives
2011 2.450 1.080
2012 2.245 1.144
2013 2.403 1.005
2014 2.438 1.039
2015 2.392 1.017

Lorsque l’on s’attache aux motifs de refus, les constats sont les suivants

ARR-AI APA
Rejet médical 5.541 42% 1.218 18%
Renseignement complémentaire manque (pas de réaction) 3.716 28% 1.999 29%
Revenus trop élevés 2.142 16% 2.425 36%
Ne s'est pas présenté aux Consult médicales. 488 4% 160 2%
Rejet nationalité 425 3% 73 1%
Certificat médical Supplémentaire manque 309 2% 38 0,5%
Décédé lors de la situation 264 2% 633 9%
Age irrecevable - 20 ans 159 1%
Désistement administratif 115 1% 230 3%
Autres (radié d'office, désistement médical, …) 83 1%
Total 13.242 100% 6.776 100%

On constate que le nombre de rejets (médicaux et pour renseignements non fournis) représente entre 70 et 80% des refus, ce qui peut avoir un effet rédhibitoire et décourageant. En effet, un refus d’octroi pour ces motifs n’exclut pas le fait qu’une partie de ces personnes soit encore éligible (exclues du droit, non-accès ou en non-demande). Et apparait donc toute la contradiction dont sont victimes ces personnes entre le besoin évident de reconnaissance de droits (éligibilité indiscutable) et la lourdeur des démarches qui constituent des freins à l’accès aux droits.

Sur le parcours de vie des personnes, l’Observatoire a pu épingler 18 constats qui reviennent de manière récurrente:

  • les nombreux changements de statuts précarisant ;
  • le passage de situation précaire en situation précaire ;
  • Les politiques d’activation elles-mêmes créatrices de situations de non-droits ;
  • L’individu face à une pléthore d’institutions ;
  • Sur le volet ARR/AI : dans les nombreuses réponses négatives, on relève parmi les principaux motifs, trois types de rejets liés à la non-fourniture des renseignements ;
  • L’importance de comparer les chiffres par rapport aux personnes éligibles ;
  • L’instabilité de statuts et un statut de plus en plus souvent précaire ;
  • L’invisibilisation des personnes en statut et en droits ;
  • Tous les acteurs sont responsables du phénomène ;
  • L’automatisation, est-ce quelque chose de favorable ? La numérisation aide dans le traitement de dossier mais de nombreuses situations humaines se heurtent à certains programmes. Et puis souvent, il faut une demande à la base. L’automatisation est plutôt au service de la lutte contre la fraude sociale ;
  • Le manque de suivi humain pour corriger les erreurs informatiques ... ;
  • La nécessité d’un travail humain de vérification et coordination entre structures ;
  • La pauvreté et le temps qui passe épuisent ;
  • Les transferts d’informations entre Régions ne fonctionnent pas bien.

Au plus on cible les approches et au plus on crée du non-recours.

Par ailleurs, au final, on constate que l’automatisation des échanges de données n’augmente pas l’accès aux droits car la numérisation et le transfert de données

  • sont avant tout au service du renforcement du contrôle;
  • génèrent une complexité dans la gestion (défis d’analyse, de gestion, de traduction des situations de vie dans des lois, et changements, erreurs, non-correspondances de données);
  • restreignent la régularisation administrative, augmentent la dépendance des systèmes pour fournir des documents et traiter les dossiers.

Si en théorie, la numérisation devrait permettre la facilitation, l’amélioration, l’efficacité, la disponibilité des informations, sur le terrain, elle induit une augmentation de la charge de la preuve, des erreurs d’encodage, des blocages pour non concordance.

Les blocages qui apparaissent sont en totale contradiction avec les droits à l’information, à poser des questions, à un accès direct et indirect, à une rectification…


Parmi les recommandations des personnes interviewées pour relever les défis, sont proposés :

Par rapport à l’automatisation,

  • Rendre disponibles des informations valides ;
  • Coordonner davantage les échanges de données ;
  • Développer un travail humain de vérification ;
  • Gérer le secret (impact sur le travail social, l’enquête sociale, la vie privée, …) ;
  • Accès rapide aux données et décision immédiate d’(in)éligibilité ;
  • Eviter la fermeture de droits

Par rapport au non-recours aux droits,

  • Simplifier les démarches et la réglementation ;
  • Augmenter les moyens des services publics, associations, services sociaux ;
  • Renforcer et améliorer le système de protection sociale ;
  • Augmenter les revenus des personnes et notamment par l’allocation universelle ;
  • Repenser l’aide aux personnes ;
  • Automatiser les flux et l’octroi des droits ;
  • Développer les flux d’information ;
  • Augmenter la qualité information, le traitement, la communication ;
  • Améliorer la formation des intervenants ;
  • Des mesures sont nécessaires notamment dans les domaines des soins, du logement, de l’emploi ;
  • Ne pas faire d’économies en matière de droits sociaux
 

Avis

Le CSNPH souligne la qualité et la pertinence de l’information récoltée mais aussi la pertinence du focus de l’analyse, à savoir les conséquences de l’automatisation à l’accès aux droits. Le CSNPH soutient la majorité des recommandations émises ; il ne se prononcera pas dans le cadre de cet avis sur la pertinence de l’allocation universelle car cela nécessiterait un accord préalable sur le cadre et les concepts retenus, tant les théories sont nombreuses et variables.

Le CSNPH souligne la situation sur le terrain, terrible et inquiétante sur le plan du non-accès aux droits et les limites pointées par l’étude de l’automatisation des droits.

Il pointe en particulier la situation spécifique des personnes handicapées et malades pour qui la déficience ou la maladie alourdit forcément et constamment la vie au quotidien. Les manquements administratifs liés au contexte du développement administratif numérique deviennent de nouveaux obstacles qui compliquent encore les conditions de vie et d’accès aux droits.

Si l’automatisation peut être un bienfait dans une série de situations, le CSNPH constate aussi qu’elle développe ses effets pervers : les systèmes ferment des portes à des candidats éligibles et éjectent des attributaires qui ne rentrent plus dans le moule administratif . C’est une situation inqualifiable frisant l’hypocrisie, puisque si les régimes de protection sociale et de sécurité sociale existent, dans les faits, ils ne sont plus capables d’atteindre ou de maintenir certains groupes de personnes. Le CSNPH rappelle les chiffres sur les motifs de rejet (voir tableaux en pages 3 et 4).

Le CSNPH insiste sur les constats de l’étude menée à Bruxelles ; négatifs, alarmants et d’autant plus insidieux que l’automatisation des droits nous est présentée, depuis près de 20 ans, comme LA solution pour une conservation durable et certaine des données personnelles et une facilitation des échanges pour améliorer la reconnaissance de droits.

Le CSNPH rappelle que depuis des années, les études universitaires et administratives se succèdent (voir liste regroupant 7 pages de références majoritairement belges sur http://www.luttepauvrete.be/publications/colloq_nontakeup/litlijst.pdf), décortiquent et dénoncent le phénomène du non-recours aux droits. Toutes ces études tendent à établir que le phénomène de non-recours touche TOUS LES CITOYENS ET TOUS LES DOMAINES DE LA VIE . Sur base de données croisées, on peut estimer que les prestations non réclamées atteignent 30% et plus, que ce soit en matière d’allocations, d’emploi, d’éducation, de logement, de santé, de culture… Le taux de non-recours du revenu d’intégration est estimé à 65% https://www.febisp.be/resource/static/files/LINSERTION/linsertion_108.pdf - voir page 14 )

Le phénomène de non-recours ne faiblit pas. Pire, les derniers rapports, et très précisément le présent rapport sur Bruxelles, font poindre une nouvelle réalité : les étapes de non-connaissance, de non-demande, de non-accès, de non-proposition et de l’« auto-exclusion » projettent bien souvent la personne éligible et son entourage, de manière involontaire ou volontaire, dans une zone de non-droits.

Le CSNPH trouve cette situation totalement inacceptable.

Il en appelle tous les niveaux politiques à revenir aux formes et priorités originelles de l’automatisation.

  1. Premièrement, l’« octroi automatique d’un droit » (OAD) lorsque l’administration, sans demande préalable, examine si un citoyen entre en ligne de compte, ou non, pour pouvoir bénéficier d’un droit donné sur la base des informations dont elle dispose, et lui octroie ce droit si les conditions d’éligibilité sont réunies.
  2. L’« identification du bénéficiaire potentiel » (IBP). Dans ce cas, les services publics identifient une personne en tant que possible ayant droit, l’en informent au moyen d’une demande invitant cette personne à fournir les informations nécessaires pour pouvoir ouvrir le dossier et, in fine, le faire bénéficier des droits en question.
  3. L’« actualisation automatique ». Dès qu’une personne est connue du service administratif compétent, celui-ci entreprend automatiquement des recherches pour savoir si de nouveaux éléments sont intervenus dans la situation de ladite personne qui peuvent donner lieu à des changements dans les droits octroyés, qu’il s’agisse de leur renouvellement ou non.
  4. La « simplification administrative », dont l’objectif est de simplifier les procédures de demande.

Le CSNPH souhaite aussi rappeler sa position globale et les éléments qu’il a fait valoir à l’occasion de son audition par la Commission des Affaires sociales relative à l’automatisation de l'accès aux droits sociaux – Proposition de Résolution en vue d’automatiser l’accès aux droits sociaux - DOC 54 1376/001 du 14 octobre 2015

http://ph.belgium.be/fr/news/l%E2%80%99acc%C3%A8s-aux-droits-sociaux%C2%A0-le-csnph-s%E2%80%99est-exprim%C3%A9-%C3%A0-la-chambre.html

Le CSNPH avait en 2016 relevé toute l’importance de cette proposition de résolution, et considérait qu’elle devait être favorisée lorsque toute une série de critères étaient rencontrés, à savoir éviter des démarches redondantes et/ou pénibles pour la personne, en limitant au maximum les risques pour celle-ci, et en permettant de respecter son choix individuel.

Parmi les éléments positifs, le CSNPH avait notamment pointé ceux-ci :

  • une meilleure couverture sociale des personnes concernées ;
  • une réduction des démarches dans le chef de la personne éligible ;
  • une administration plus disponible pour le citoyen ;
  • une amélioration des délais de traitement ;
  • une diminution du travail administratif grâce au contrôle a posteriori.

Le CSNPH a aussi insisté sur une série de points qui nécessitent une attention particulière, précisément pour éviter que les effets négatifs ne prennent le pas sur les effets positifs :

  • maintien de la liberté individuelle de la personne ;
  • nécessité d’apporter une attention toute particulière au respect de la vie privée (protection des données de la vie privée d’une part et des données médicales d’autre part). Cela reste un pilier majeur, non discutable ;
  • Risque d’accroissement des possibilités de risques d’erreurs avec la question des indus et des remboursements ;
  • Toute ouverture de droits doit avoir été pensée dès le départ comme visant tous les bénéficiaires potentiels, et les moyens y afférents doivent donc être budgétés ;
  • Intégration des effets pervers du « tout à l’ordinateur » : pour de nombreuses personnes, les nouvelles technologies restent uniquement un moyen de communication et d’information, mais pas un moyen de gestion. L’inclusion numérique comporte non seulement l’accessibilité à l’outil, mais également l’accessibilité aux informations communiquées par le biais de cet outil.
  • Quant au volet réglementaire : poser systématiquement la question de l’impact de la mesure envisagée sur le respect des droits fondamentaux, en particulier des personnes en situation de pauvreté et de handicap. Cette question est pertinente aussi lors de l’évaluation des mesures adoptées.

Le CSNPH insistait lourdement que l’idée de l’automatisation, intéressante sur le plan des principes, ne peut nourrir à elle seule l’ambition de gommer les conséquences liées à la complexité croissante et énorme de notre système de soutien : à l’automatisation, d’autres mécanismes et actions doivent s’ajouter pour soutenir la mise en œuvre des droits : le CSNPH pointait tout particulièrement la relance des Conférences interministérielles et la nécessité de conclure des accords de coopération pour le développement de plans nationaux de lutte contre la pauvreté et l’inclusion des personnes handicapées et de placer la dimension « mise en œuvre droits de l’homme » au cœur des actions législatives et politiques. Au même titre que le Gouvernement a mis sur pied un plan ambitieux de relance emploi assorti de moyens forts et d’échéances, il faut aussi un plan ambitieux et concrètement développé de lutte contre la pauvreté. Il est inconcevable de continuer de développer des politiques et actions qui « ni ne se parlent, ni ne se répondent » et sans mesures nouvelles, fortes et intégrées, la pauvreté et l’exclusion, en ce compris celles des personnes handicapées et malades, continueront encore d’augmenter – voir avis 2016-06.

Deux ans plus tard, le CSNPH rappelle plus que jamais ses préoccupations et insiste lourdement sur les points suivants :

La réduction des effectifs et des moyens publics a ses limites. De même, responsabiliser les personnes a ses limites lorsque les degrés de connaissances et de compétences sont trop divergents ou faibles.

Il faut au contraire, plus que jamais en ces temps d’instabilité sociétale, développer le réseau des assistants sociaux, des experts du vécu, mais aussi augmenter le nombre des travailleurs de manière telle que les dossiers puissent être instruits complètement et correctement.

L’automatisation des droits est une partie de la réponse aux besoins des personnes : l’accompagnement personnel doit être renforcé car il permet de cerner l’ensemble d’une situation de crise et d’y travailler globalement et spécifiquement au besoin, ce que l’automatisation ne permet bien évidemment pas. Les réformes des services publics ne vont pas dans ce sens et génèrent une perte de qualité et pire ne permettent plus d’aller « chercher » les citoyens les plus vulnérables. Pour rappel, 1/3 des personnes exclues du chômage, dont on sait qu’elles n’ont pas retrouvé du travail, ne se retrouvent plus couvertes pas la protection sociale.

Le CSNPH insiste tout particulièrement sur l’accompagnement des personnes devenues vulnérables, en raison du handicap ou de la maladie. Un accompagnement personnalisé et humain est parfois une nécessité, même souvent la seule porte d’accès à la mise en œuvre leurs droits (voir aussi avis 2016-08 sur la nécessité de maintenir le guichet social de la DG PH).

L’automatisation doit rester un outil d’inclusion et de « rattrapage » et non pas devenir un obstacle à l’inclusion des personnes dans la société. Une personne privée de ses droits devient invisible ; l’invisibilité mène à la marginalisation et à la déchéance. L’accès aux droits rend possible la dignité et l’émancipation. Sur le plan de la cohésion sociale, la société a tout à gagner à donner à chacun de ses concitoyens les outils nécessaires à son développement et à son appartenance sociétale.

Le CSNPH rappelle que la Belgique s’était engagée en 2010, à sortir 380. 000 personnes de la pauvreté d’ici 2020 (Avis 2010-10 et avis 2016-07).

Plus que jamais, l’automatisation des droits peut être un levier important au relèvement de ce défi ou au contraire un facteur aggravant et accélérant les situations d’exclusion et de pauvreté.

Le CSNPH attend du Ministre en charge de l’Agenda numérique qu’il développe les processus d’automatisation de manière à permettre à tous les citoyens d’accéder à leurs droits et pour accompagner les personnes fragilisées et en particulier les personnes handicapées qui naturellement n’ont pas toujours la possibilité d’entreprendre et de mener à bien les démarches administratives traditionnelles.

 

Avis transmis

  • Pour suivi à Monsieur Alexander De Croo, Ministre en charge de l’agenda numérique ;
  • Pour information à Madame Zuhal Demir, Secrétaire d’Etat aux personnes handicapées ;
  • Pour information à Monsieur Charles Michel, Premier Ministre ;
  • Pour information à UNIA ;
  • Pour information au mécanisme de coordination interfédéral.
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