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Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées

Avis 2019/02

Avis n° 2019-02 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif à l’audit portant sur la direction générale Personnes handicapées (DG HAN) et sur le plan d’action du ministre des Personnes handicapées.


Avis rendu d'initiative par le CSNPH, lors de sa séance plénière du 18 mars 2019.

1. OBJET

Le 30 janvier 2019, la commission des Affaires sociales et la commission de l'Economie, de la politique scientifique, de l'éducation, des institutions scientifiques et culturelles nationales, des classes moyennes et de l'agriculture de la Chambre ont tenu une réunion commune dont le thème unique était les graves dysfonctionnements de la DG Personnes handicapées et leurs répercussions sur les principaux intéressés, à savoir les personnes handicapées elles-mêmes. Au cours de cette séance, l’audit réalisé par le Service fédéral d’audit interne (FAI)[1] au cours de la période d’octobre et novembre 2018, à la demande de l’ancienne secrétaire d’Etat aux Personnes handicapés, a été présenté. Le nouveau Ministre en charge des Personnes handicapées, Monsieur Kris Peeters, a ensuite présenté un plan d’action intitulé « Des mesures concrètes visant à améliorer le service ».

Le présent avis porte sur les conclusions de l’audit et sur le plan d’action du Ministre. Il présente ces conclusions (partie « Analyse ».), puis expose la position du CSNPH (partie « Avis ».).

1. ANALYSE

A. L’audit

L’audit consiste en un examen de l’efficacité et de la qualité des processus opérationnels au sein de la DG HAN [2] et en une analyse de la charge de travail de ses différentes entités.

L’audit est limité au traitement administratif des dossiers au sein des équipes de base et à l’examen médical au sein des centres d’expertise médicale. Les auditeurs se sont essentiellement intéressés au mode de récolte d'informations dans le cadre de l’instruction des dossiers, à l'examen médical qui s'ensuit parfois, au calcul des droits et à la notification des décisions à la personne concernée. Ils ont également examiné les différents « produits » fournis par la DG HAN, à savoir l'allocation de remplacement de revenus, l'allocation d'intégration, l'allocation pour l'aide aux personnes âgées, les allocations familiales supplémentaires, les cartes de stationnement, et les avantages sociaux et fiscaux liés au handicap.

L’audit n’a par contre pas analysé une série d’aspects des tâches assurées par la DG HAN : téléphonie, accueil physique des visiteurs (permanences sociales), outils de gestion informatique dont « My Handicap », courriers et communications, procédures de paiement d’allocations et d’arriérés et de récupération d’indu, dossiers contentieux, notamment. De même, l’audit n’a pas porté sur les dossiers en révision administrative (demandes et révisions d’office, révision quinquennale), ni sur la gestion des attestations, faute de données disponibles.

Les informations collectées proviennent de la consultation de documents existants, d’entretiens avec des agents de la DG HAN, et de discussions avec des parties prenantes externes.

Les questions de recherche étaient les suivantes :

  • Les processus sont-ils organisés et gérés de manière à assurer le service attendu par le citoyen ? En d’autres termes, il s’agissait d’examiner la qualité des « outputs » du point de vue de l’usager.
  • La répartition de la charge de travail entre les différentes entités de la DG HAN est-elle de nature à permettre que le service attendu soit correctement assuré? Ici, le focus est mis sur l’organisation interne.

Le rapport de l’audit n’a été établi qu’en néerlandais. Le secrétariat du CSNPH l’a fait traduire vers le français par un logiciel de traduction automatique, mais il ne s’agit pas d’une version officielle.

La conclusion de l’audit est sévère. La réponse aux deux questions de recherche est en effet clairement négative. On peut notamment lire :

« Les constatations ne fournissent pas une assurance raisonnable que les processus au sein de la DG HAN sont gérés de manière efficace et efficiente pour fournir un service attendu par le citoyen » (page 5) .

i) Plus précisément, l’audit fait un grand nombre de constats, parmi lesquels ce qui suit (extraits reproduits du rapport d’audit[3]).

1. Rien ne permet de conclure que le traitement des données et des dossiers réponde aux exigences d’égalité entre les citoyens et de mise en œuvre conforme des dispositions réglementaires. Le rapport précise que :

  • « La matrice des compétences n'a pas pu être complétée (…) au sein des équipes autogérées. La coordination centrale est beaucoup trop limitée et les normes concernant les tâches imposées - à l'exception des intérêts à payer après 180 jours - sont pratiquement inexistantes. » (p. 5) ;
  • « Rien n'indique une gestion uniforme (y compris la qualité) de la pré-collecte des données (tant administratives que médicales), ce qui pourrait entraîner le risque que le calcul et le traitement doivent être complètement recommencées. » (p. 5) ;
  • « Il existe une grande diversité dans la structure de l'organisation et dans le mélange de compétences des équipes de base. » (p. 21) ;
  • Il existe une disparité considérable dans les délais de traitement. Si l’on prend par exemple la durée de gestion moyenne d’une nouvelle demande d’allocation de remplacement de revenu et d’allocation d’intégration, on constate qu’elle varie entre 158 jours et 404 jours calendriers selon les zones géographiques, soit une variation du simple à près du triple (table 1 p. 28). La médiane est à 130 jours. Sur 22.242 dossiers actuellement en attente, la première moitié (soit un peu plus de 11.000 dossiers) est traitée en maximum 130 jours, un peu en-dessous de la durée légale maximale, tandis que l’autre moitié des dossiers nécessite par contre entre 130 jours et 404 jours, voire des années, la durée moyenne de traitement étant le double de la médiane. La tendance est la même pour les autres produits (tableaux pp. 28ss) : le nombre de dossiers présentant un retard considérable s’élève à chaque fois à plusieurs milliers. Le rapport note aussi que « le délai légal des 180 jours est à peine respecté par la DG HAN » (p. 32). 

2. Le cadre de gestion ne permet aucune évaluation du travail fourni

  • «  Il n'y a pas de structure en cascade des objectifs (stratégiques, opérationnels, processuels). Il n'y a pas non plus de retour d'information d'un niveau opérationnel. » (p. 4).
  • «  Il n'y a pas de rapport périodique standard, avec des informations détaillées sur la gestion générale des applications »(p. 4).
  • applications »(p. 4).
  • « De nombreux indicateurs de résultats ou de performance sont, ou bien inexistants » :
    • par exemple pour le pourcentage des décisions avec un calcul correct des droits, le délai nécessaire pour statuer sur des demandes de renonciation à récupérer un indu, le nombre d’enquêtes sur des fraudes, les rendez-vous avec un travailleur social dans les 15 jours ouvrables, les appels pour lesquels l’appelant reçoit une réponse directe à sa question, les réponses à un courrier dans les 30 jours ouvrables, le nombre de demandes traitées par équivalent temps plein, etc. (p. 11 à 14),
  • « ou bien non atteints » :
    • ainsi pour les courriels auxquels on a répondu dans un délai de 5 jours ouvrables, les appels téléphoniques répondus dans les 30 secondes, le nombre de décisions avec paiement d’intérêts de retard, le nombre moyen de jours pour traiter les premières demandes et les demandes prioritaires, etc. (p. 11 à 14) ;
  • Dans le cadre de la récolte des données administratives, « les entretiens d'audit ont clairement mis en évidence l'aspect qualité comme pierre d'achoppement » (p. 36). Et de constater : « dans le cadre de la phase de pré-recouvrement administratif des informations, il n'y a actuellement aucune idée de la façon dont les équipes de base travaillent, ni en termes de qualité, ni en termes d'approche. Les flux d'informations (de MyHandicap à l'équipe de base et au sein de l'équipe de base, de l'équipe de base aux équipes médicale et post-administrative) ne sont pas soumis à des critères de qualité minimum ou à un contrôle ».
  • « La combinaison des compétences de base nécessaires n'est pas couverte par les équipes de base existantes. Encore aujourd'hui, plusieurs équipes de base organisent des sessions de formation interne pour former les gestionnaires à un travail qualitatif minimal » (p.37).

3. Il existe des fichiers fantômes (p. 5) : « lorsque la DG est revenue de CURAM à TETRA, tous les fichiers d'application ne semblent pas avoir été migrés individuellement. C'est la cause de ce que l'on appelle les "fichiers fantômes", qui sont réanimés à la demande du citoyen au moyen d'un appel téléphonique ou d'un formulaire web » (p. 35). A l’inverse, « bien qu'elles auraient dû être fermées automatiquement, des demandes ont toujours le statut de demandes en suspens, en cours d'inscription au registre national,... » (p. 20).

4. Quant aux chiffres fournis par la DG HAN et à la transparence sur la situation vis-à-vis de l’extérieur : « Les différences entre les délais dans les deux colonnes montrent qu'il faut faire preuve de la prudence nécessaire quant à la manière dont les chiffres sont utilisés dans la communication. Selon que l’on pose la question du délai de traitement moyen des produits ou celle du délai de traitement pour les personnes qui ont franchi toutes les étapes avec succès, la réponse est totalement différente. » (p.33).

5. Sur l’évaluation médicale :  il existe une grande disparité entre centres quant aux modes d’évaluation de la situation médicale:  sur pièces ou sur convocation, les critères sont laissés à l’appréciation des centres et des médecins  (p. 42). Les médecins reconnaissent « une différence de traitement entre patients car lorsque l’évaluation se fait sur pièces, il y a le risque de faire une évaluation plutôt positive de la demande en raison du risque élevé de réouverture ». Voir aussi page 44, le problème de l’absence de points de mesure. Ainsi, il n’y pas d’unicité de vue entre médecins  : l'évaluation de l'autonomie est-elle simplement une question médicale ou sociale ? Ou s'agit-il des deux et comment s'organise-t-elle?

6. Quant au traitement administratif après réception du résultat de l’évaluation médicale :  la récolte des données est variable entre équipes ; « l'absence totale de points de mesure de la qualité ne permet pas de déterminer clairement si les retards constatés sont dus à des problèmes de capacité de personnel ou à d’autres facteurs » (p. 45).

ii) L’audit tire de ces constats des conclusions de trois ordres :

1. Gestion et suivi des processus :

  • Sur le plan de la gestion et du suivi, il a été constaté qu'il n'existe aucun objectif clair et concret basé sur les attentes des « clients » ;
  • L'organisation est trop axée sur elle-même et n'a pas de vision claire de ce que veulent en réalité les clients ;
  • Le « cockpit management » (tableau de bord de gestion) contient un grand nombre d’indicateurs. Ceux-ci ne font cependant que partiellement l’objet de mesures. Les indicateurs ne sont pas conçus en cascade (aspects stratégiques – aspects opérationnels – processus) ni traduits en normes opérationnelles ;
  • Au niveau opérationnel, il n’existe que peu d’informations de gestion disponibles permettant de rectifier le tir au niveau des causes sous-jacentes ;
  • Il n’existe pas de procédure de rapportage périodique standard contenant des informations détaillées au sujet de la gestion des demandes et des processus.

2. L’organisation interne fonctionne sur la base d’équipes autogérées. Sur le terrain, l’implémentation de cette forme organisationnelle est problématique à plusieurs égards :

  • absence d’objectifs et de critères de qualité à atteindre pour l’équipe ;
  • absence de monitoring interne au sein de l’équipe ;
  • absence de concordance entre les compétences disponibles et les tâches à effectuer au sein de l’équipe ;
  • soutien et coordination centraux limités ;
  • manque de clarté sur le rôle de facilitateur d’équipe.

3. Gestion du processus. Le traitement des dossiers manque d’harmonisation avec de très nombreuses conséquences négatives:

  • délai d’analyse d’un dossier très variable en fonction du produit et de l’équipe de base ;
  • délai de traitement d’un dossier très variable en fonction de l’équipe (capacités disponibles/nombre de dossiers) ;
  • absence de vision continue sur une série de dossiers en cours et sur leur statut ;
  • absence de détection d’éventuels goulots d’étranglement au sein du processus ;
  • absence d’approche globale destinée à améliorer en continu les processus et l’information ;
  • absence de gestion uniforme (y compris sur le plan de la qualité) en termes de pré-collecte des données administratives et médicales, d’où un risque que le travail doive être refait (en tout ou en partie) lors du traitement et du calcul ;
  • absence de directives précises en matière d’examen médical ;
  • problèmes informatiques compliquant une gestion qualitative des dossiers (dans l’application TETRA proprement dit, mais également au niveau des interfaces comme la Banque-carrefour de la sécurité sociale, le Registre national, BTAX, Fedopress…).

iii) Enfin, l’audit se termine par la formulation d’un certain nombre de recommandations, adossées aux constats et aux conclusions qui précèdent :

  • Il convient de définir des buts clairs basés sur les attentes des clients. Il faut porter le regard vers l'extérieur avant de formuler des objectifs internes et de calculer les moyens humains et matériels nécessaires à leur réalisation. La Direction générale doit surveiller étroitement l'avancement de ce processus et communiquer les objectifs à chaque équipe de base.
  • Chaque équipe de base doit avoir connaissance des normes de qualité qui sont appliquées et savoir quel niveau de performances opérationnelles est attendu de sa part.
  • Le délai de traitement d'un dossier doit être défini.
  • Les procédures administratives et médicales devraient idéalement être affinées pour éviter les doubles emplois et pour garantir le traitement égal de tous les dossiers.
  • Une stratégie doit être mise en place pour établir clairement si un dossier peut être traité sur la base de pièces ou si un examen médical est nécessaire.
  • Le fonctionnement des équipes autogérées doit être clarifié, de même que le rôle du facilitateur d'équipe.
  • Il convient de mettre sur pied un système de rapportage, tant sur le plan opérationnel qu'à l'échelon de la Direction générale, en vue d'assurer le suivi des processus et de les améliorer.
  • Les demandes en cours ainsi que leur statut devraient être consultables par produit.
  • Enfin, le système actuel doit être optimisé et libéré de certains problèmes dans l'attente du nouveau système informatique.

Monsieur André Gubbels, Directeur général, a émis des réflexions par rapport aux recommandations faites par les auditeurs. Le plus souvent, les arguments du manque de personnel et des limitations de l’outil informatique sont avancés pour expliquer que ces recommandations peuvent être acceptées mais ne seront pas mises en œuvre.

B. Le plan d’action du Ministre des Personnes handicapées

Le plan d’action repose sur les recommandations du Service fédéral d’audit interne et les dépasse en même temps, car il prend aussi en considération la situation de la téléphonie, du courrier et des permanences. Il vise à améliorer tant le service externe que le fonctionnement interne de la DG HAN.

Pour éviter qu’il s’agisse de vagues engagements, des objectifs concrets ont été fixés. Les objectifs suivants doivent être réalisés d’ici le 1er mai :

  • Le nombre de dossiers pour l’allocation de remplacement de revenus ou l’allocation d’intégration (ARR/AI) en cours de traitement avec examen médical doit être ramené de 28.000 à 25.000.
  • Le nombre de dossiers ARR/AI en cours de traitement sans examen médical doit être ramené de 7.700 à 6.700.
  • Le pourcentage de dossiers clôturés dans les 6 mois doit être porté de 67% à 74%.
  • Le pourcentage de cartes de stationnement délivrés dans les 3 mois doit être porté de 58% à 66%.
  • Le nombre d’appels téléphoniques (par jour) auxquels il est répondu doit passer de 780 à 1.500 et doit donc doubler. C’est environ le nombre d’appelants uniques par jour, de sorte que chacun puisse en principe être aidé.

Il est par ailleurs misé sur l’amélioration du fonctionnement interne de la DG HAN. Dans ce contexte, l’objectif consiste à parvenir à une amélioration continue. Le plan d’action prévoit par exemple la scission de la ligne téléphonique par langue. Les appelants pourront de ce fait joindre plus rapidement les collaborateurs du central téléphonique. Par ailleurs, le but est d’impliquer les parties prenantes et de prévoir un suivi régulier du plan d’action.

Le plan d’action comprend les points d’action concrets suivants :

  1. La mise en œuvre des recommandations de l’audit interne. Il s’agit notamment du soutien au fonctionnement interne en augmentant la capacité de gestion sur le plan de l’information interne, de la qualité des décisions et des procédures, et de la fonction juridique. D’autres éléments concernent la clarification des rôles des collaborateurs et des équipes de base et de leurs tâches.
  2. L’amélioration de la disponibilité téléphonique. D’ici mai, le recrutement de téléphonistes supplémentaires devra permettre de traiter 1.500 appels téléphoniques par jour. Comme indiqué ci-avant, la ligne téléphonique sera scindée en vue d’une utilisation maximale de la capacité pour chaque langue.
  3. Le remplacement du système informatique d’ici 2023. La première étape est une étude préliminaire qui sera entamée d’ici peu. Le développement du nouveau système devra commencer cette année encore.
  4. La modernisation d’un certain nombre de documents types, afin de renforcer la lisibilité pour l’utilisateur.
  5. La révision des formulaires de contact en ligne afin de les rendre plus accessibles.
  6. Le renforment de l’équipe de Bruxelles. La Finance Tower n’abrite pas uniquement les services centraux, mais aussi les bureaux de l’équipe bruxelloise, qui est parfois confrontée à de longues files d’attente. L'effectif de cette équipe sera renforcé, ses heures d'ouverture seront étendues et une nouvelle entrée sera prévue pour mieux accueillir les visiteurs de la DG HAN.
  7. L’outil My Handicap sera étendu et rendu plus convivial.
  8. Le traitement concret des dossiers sera l'objet de davantage de concertation avec les entités locales et les mutuelles. Les mutuelles se chargent actuellement de six demandes sur dix. Elles offrent une qualité élevée (de prestations) et sont proches du groupe cible. Elles deviendront davantage encore des partenaires structurels de la DG HAN à l'avenir. 

Comme les mesures du plan d’action peuvent avoir un impact sur la politique des entités fédérées en matière d’aide aux personnes, le Ministre Peeters se concertera avec ses collègues des communautés et des régions.

La pénurie de médecins est à l'origine de beaucoup de lenteurs. Le prochain gouvernement devra décider s'il faut allouer plus de moyens à cette fin ou engager des infirmiers qui prépareront les évaluations médicales sous la direction d'un médecin. La législation relative aux allocations aux personnes handicapées prévoit déjà le cadre de ces équipes multidisciplinaires.

La DG HAN définira plus concrètement le plan d'action. Il est important que le fonctionnaire dirigeant prenne aussi un engagement clair et soutienne le plan.

3. AVIS

3.1. Quant au contexte

A. La Convention onusienne relative aux droits des personnes handicapées (UNCRPD)

Le CSNPH rappelle tout d’abord l’existence de l’UNCRPD à l’aune de laquelle doit désormais être évaluée toute politique publique. Entrée en vigueur à l’échelle internationale le 3 mai 2008, cette Convention a été ratifiée par 177 parties, dont l’Union européenne, et lie la Belgique depuis le 1er août 2009. Depuis lors, l’Etat belge est tenu de respecter le prescrit de ce traité juridiquement contraignant qui prime sur les normes de rang législatif belges.

Bâtie sur les principes d’égalité et d’autonomie, l’UNCRPD est le premier traité catégoriel dédié à la protection des personnes en situation de handicap. Ainsi, il impose une prise en compte de la dimension sociale du handicap. En effet, selon les termes de l’article 1 de l’UNCRPD, les personnes handicapées sont « des personnes qui présentent des incapacités physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles durables dont l’interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à leur pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres ». C’est parce que les personnes handicapées sont des êtres humains comme toutes les autres personnes qu’elles ont vocation à être autonomes et sujets de droits au même titre que les personnes valides. C’est parce que le handicap est socialement construit que les Etats doivent lever les barrières faisant obstacle à la pleine inclusion des personnes handicapées.

En 2014, le Comité des droits des personnes handicapées, qui est l’organe de contrôle international de la Convention, a dressé un bilan très critique de l’état du droit belge au regard de l’UNCRPD. Il recommandait notamment à l’Etat belge “d’initier un processus d’harmonisation pour adapter toute sa législation” (en ce compris, donc, les allocations aux personnes handicapées) “aux obligations de la Convention, d’adopter et de mettre en œuvre un plan concernant les personnes handicapées, et de garantir pleinement la participation des personnes handicapées et des organisations qui les représentent à ce processus”[4]. Le Comité dénonçait également la prévalence du modèle médical, au détriment de l’approche sociale du handicap[5]. Il épinglait encore “le manque de données ventilées sur les personnes handicapées”[6].

Les autorités publiques commencent à prendre conscience de la nécessité de porter une attention à l’UNCRPD et à ses principes directeurs. Ainsi, dans une circulaire du 28 février 2018 relative à l’évaluation de la perte de capacité de gain en vue de l’octroi de l’allocation de remplacement de revenus pour personnes handicapées, la précédente secrétaire d'Etat aux personnes handicapées indique aux médecins du SPF Sécurité sociale qu’ils « doivent s’inspirer, lors de l’évaluation des demandes des principes de la Convention ONU relative aux droits des personnes handicapées, en particulier du principe d’inclusion qui privilégie une participation active et effective à la vie politique, économique, sociale et culturelle, sans toutefois porter préjudice à une évaluation individuelle qui tient compte de tous les éléments liés à la situation spécifique des personnes ». Si cette circulaire témoigne de la centralité de l’UNCRPD, force est de reconnaître qu’elle est loin de suffire et qu’elle doit, pour la question qui nous retient ici, s’inscrire dans une dynamique plus ambitieuse consistant à mettre l’ensemble de la DG  HAN  en conformité avec l’UNCRPD. Or, l’audit, et l’ “environnement” dans lequel il s’insère, montrent que dix ans après la ratification de l’UNCRPD, on est encore loin du compte.

B. L’audit et l’« environnement » national dans lequel il prend place

Concernant l’audit, le CSNPH tient tout d’abord à remercier les auditeurs pour leur travail de qualité. Il apprécie particulièrement d’avoir été consulté lors du travail d’élaboration de l’audit, dans la droite ligne de ce que préconisent l’UNCRPD et son organe de contrôle. Le rapport final lui paraît refléter et systématiser les constats qui sont régulièrement portés à sa connaissance depuis de nombreuses années. En même temps, l’audit n’a pas examiné des aspects importants : téléphonie, accueil physique des visiteurs (permanences sociales), outils de gestion informatique dont « My Handicap », courriers et communications, procédures de paiement d’allocations et d’arriérés et de récupération d’indu, dossiers contentieux, notamment. De même, l’audit n’a pas porté sur les dossiers en révision administrative (demandes et révisions d’office, révision quinquennale), ni sur la gestion des attestations, faute de données disponibles. Le CSNPH considère que l’impasse faite sur les aspects énumérés est une limite importante de l’audit, qui n’enlève rien à sa qualité et son intérêt mais doit conduire à ne pas perdre de vue qu’il ne s’agit que d’une photographie partielle de la situation. Autrement dit, d’autres motifs de préoccupations significatifs existent que ceux, pourtant déjà nombreux, détaillés dans l’audit.

Le CSNPH ne dispose que de la version néerlandophone du rapport. Pour pouvoir informer les travailleurs francophones de l’administration et les membres francophones du CSNPH, le CSNPH demande une version francophone officielle.

Par ailleurs, le CSNPH eut apprécié d’entendre et d’échanger avec les auditeurs lors de sa réunion plénière du 18 février 2019. Cela n’a pu se faire pour un motif d’agenda des auditeurs. Le CSNPH demande au Ministre que, lors de la séance plénière que le CSNPH tiendra le 20 mai 2019, les auditeurs fassent état de leurs constatations quant à la mise en œuvre de leurs recommandations par la DG HAN.

Le CSNPH s’étonne que le rapport n’a fait l’objet d’aucune publicité, ni sur le site du Ministre Peeters, ni sur celui de la Chancellerie, ni même sur celui de la DG HAN. Le CSNPH souhaiterait savoir dans quelle mesure le rapport de l’audit a été diffusé auprès des travailleurs de la DG HAN. Il eut été aussi rassurant pour les personnes handicapées et les parties prenantes externes (mutuelles, CPAS, observateurs…) de savoir que la situation de la DG HAN est à présent suivie par une autorité indépendante.

Le CSNPH demande une publication du rapport en français et en néeralndais sur le site de la DG HAN au minimum.

Le Conseil remercie également le Ministre chargé des Personnes handicapées d’avoir entendu la société civile. Le Ministre a mesuré l’importance des problèmes et y a donné une suite rapide par l’élaboration de son plan d’action. Le CSNPH considère que celui-ci est incomplet par rapport à l’ampleur des réformes nécessaires, mais qu’il a le grand mérite de constituer un premier pas, jamais posé auparavant, et d’être ambitieux pour le court terme. Sa mise en œuvre devra être évaluée pendant la période des affaires courantes, puis faire l’objet de la priorité absolue du prochain ministre en charge de la matière.

Le CSNPH rappelle que ces dernières années, il a rendu plusieurs avis concernant la DG HAN, notamment les avis n° 2018-21, 2018-08, 2017-13, 2017-03 et 2016-08. Tous ont documenté les conséquences très négatives du mode de fonctionnement de la DG HAN sur la situation de vie des personnes handicapées, sans effets substantiels à ce jour.

Le CSNPH a, à plusieurs reprises, invité en personne monsieur André Gubbels, le directeur général, à s’expliquer sur la situation. A chaque fois, l’intéressé a soutenu que la situation était sous contrôle, que les difficultés pointées s’expliquaient par des problèmes conjoncturels, que le nombre de dossiers en souffrance était en diminution et que la résorption structurelle du retard était une question de mois, tout au plus. Or la situation a, au contraire, empiré au fil de ces dix dernières années pour atteindre à présent le sommet de l’incurie administrative. Le CSNPH ne comprend toujours pas comment on a pu laisser aller les choses aussi loin.

Ces dernières semaines, la presse s’est fait l’écho, plus qu’à l’accoutumée, des problèmes de la DG HAN. Cette attention des médias fait suite à une lettre ouverte parue simultanément dans Le Soir et De Standaard le 7 janvier 2019 intitulée « La direction générale Personnes handicapées, une administration dysfonctionnelle », dans laquelle 22 professeurs de toutes les universités du pays ont tiré la sonnette d’alarme, dénonçant, en des termes forts, des dysfonctionnements qui « font honte à notre sécurité sociale et représentent un scandale pour leurs premières victimes, les personnes handicapées ». Le CSNPH salue la plume engagée des professeurs qui, à leur tour, ont osé dénoncer l’inacceptable.

En réunion commune de la commission des Affaires sociales et de la commission de l'Economie, de la politique scientifique, de l'éducation, des institutions scientifiques et culturelles nationales, des classes moyennes et de l'agriculture du 30 janvier, un grand nombre de députés ont réclamé des mesures fortes et rapides par rapport à une situation qu’ils considéraient avoir trop longtemps duré.

Dernièrement, une plateforme de veille associant les cinq unions nationales de mutualités, les associations de personnes handicapées, les trois organisations syndicales interprofessionnelles, les trois fédérations de CPAS et les trois réseaux régionaux de lutte contre la pauvreté, s’est constituée.

Au final, face à l’ampleur et à la durée des dysfonctionnements, tous les acteurs du terrain se sont tour à tour levés ; tous attendent à présent des mesures fortes et aux effets durables, bénéfiques sur le court et le long termes, face à une situation calamiteuse qui dure depuis très longtemps.

Le CSNPH reste très circonspect et continuera de suivre de près la situation, pour plusieurs raisons.

  1. En 2010 déjà, soit il y a près de dix ans, un rapport circonstancié de la Cour des comptes aujourd’hui un peu oublié évoquait des dysfonctionnements semblables dans le management de l’administration, avec des conséquences négatives claires sur la gestion des dossiers. Il pointait notamment des procédures et des pratiques non coordonnées, une communication lacunaire au sein des et entre services, l’absence de directives sur l’organisation travail, pas d’inventaire des problèmes, pas de mesurage, une gestion « au feeling », une variabilité importante de la productivité entre équipes, une absence de formation des agents, un manque de préparation des dossiers, etc. Le rapport soulignait déjà que l’égalité de traitement entre les citoyens n’était pas assurée. Pour mémoire, le personnel s’élevait à 468 ETP (équivalents temps plein) fin 2008, pour 319 ETP fin 2017.
  2. L'avis n° 2011-10 dans lequel le CSNPH demandait à être associé au processus de redressement de l’administration qui devait découler des recommandations de la Cour des comptes est resté lettre morte, de même que lesdites recommandations.
  3. Aujourd’hui, le gouvernement est entré en affaires courantes ; les chambres vont être prochainement dissoutes ; et les priorités sociales du prochain gouvernement sont par hypothèse inconnues. Le CSNPH restera attentif aux retours du terrain et les relaiera chaque fois qu’il le pourra au niveau de la décision politique.
  4. Le top management de la DG HAN et ses défaillances n’ont jamais bénéficié d’une attention politique adéquate. Pourtant l’enjeu n’est pas anodin : en 2018, 670.738 dossiers étaient en gestion, pour un budget annuel de 1,720 milliards.
  5. Le directeur général de la DG HAN invoque toujours le manque de personnel et les carences de l’outil informatique pour justifier de ne pas donner suite, totalement ou partiellement, à un grand nombre de recommandations de l’audit.
  6. Le CSNPH craint que d’autres problèmes majeurs existent. Il demande que sous le prochain gouvernement, toute la lumière soit apportée sur la situation réelle, dans sa globalité. Le CSNPH demande un nouvel audit exhaustif dès le début de la prochaine législature qui couvre tous les processus opérationnels et tous les « livrables » que la DG HAN assure, en ce compris dans le cadre d’un mandat (notamment les allocations familiales supplémentaires et l’allocation pour l’aide aux personnes âgées pour le compte de la Région wallonne et de la Commission communautaire commune).

3.2. Quant au fond 

Les constats de l’audit permettent de bien mesurer l’ampleur des problèmes principaux : les dysfonctionnements que le CSNPH constatait au travers des témoignages des demandeurs et allocataires reçoivent à présent des explications fondées sur des constats objectifs. Les auditeurs ont ainsi mis en évidence une série de points que le CSNPH avait déjà signalés depuis des années, notamment :

  • les disparités entre régions géographiques, mais aussi entre personnes handicapées d’une même région, de sorte que des situations proches ou identiques sont parfois traitées de manière très différentes ;
  • le manque de soutien aux équipes de base, notamment aux facilitateurs supposés les coordonner ;
  • l’existence, dans le processus d’instruction d’un dossier, de possibilités de files d’attente et/ou de goulots d’étranglement dans chacune des différentes étapes à franchir, dont le cumul a des conséquences très fâcheuses pour les ayants droit.

L’audit a ainsi mis en évidence que le travail au sein de la DG HAN manque de qualité et de fiabilité.

Le déficit est colossal, puisqu’au mois d’octobre 2018, 129.346 demandes étaient encore en attente. 23.037 enfants, 44.393 personnes de moins de 65 ans et 12.836 personnes âgées étaient en attente d’une décision quant à l’octroi d’une allocation, d’une attestation ou d’un droit (certaines personnes ayant introduit à la fois une demande d’allocation et une demande de carte de stationnement). D’autres personnes étaient en attente d’une nouvelle décision suite à une ou plusieurs modifications dans leur situation administrative ou médicale. 

Le CSNPH constate que les dysfonctionnements ne sont pas uniquement liés aux explications qui lui ont été traditionnellement apportées par la Direction générale de l’administration, à savoir le manque de personnel et les défaillances de l’outil informatique. Il apparait désormais clairement que les dysfonctionnements sont aussi voire d’abord le résultat d’orientations managériales inadéquates et insuffisamment concertées, d’un manque de soutien et de suivi des équipes, et d’absence d’une méthodologie de travail claire et cohérente.

Le CSNPH constate que les dysfonctionnements ne sont pas uniquement liés aux explications qui lui ont été traditionnellement apportées par la Direction générale de l’administration, à savoir le manque de personnel et les défaillances de l’outil informatique. Il apparait désormais clairement que les dysfonctionnements sont aussi voire d’abord le résultat d’orientations managériales inadéquates et insuffisamment concertées, d’un manque de soutien et de suivi des équipes, et d’absence d’une méthodologie de travail claire et cohérente.

Les victimes de ces carences sont nombreuses : les personnes handicapées elles-mêmes, leurs familles, les travailleurs de la DG HAN, les communes et les CPAS, les mutuelles, …

Le CSNPH demande des mesures à la hauteur des défis et estime que c’est tout un cadre de travail qu’il faut réécrire, mettre en œuvre et évaluer sur les aspects suivants.

1. Un rapportage clair, complet et durable

Le rapport de l’audit est clair et incontestable. Parallèlement, beaucoup de parties prenantes sont sorties de leur silence pour exprimer leur ras-le-bol. Le Ministre Peeters semble avoir mesuré l’ampleur du problème et a pris des mesures urgentes., Le CSNPH demande que - lors de la passation du dossier vers le prochain ministre compétent - le ministre informe dûment son successeur de la gravité de la situation et de la nécessité de maintenir le redressement de la DG HAN au sommet des priorités. Le CSNPH demande aussi que la compétence de la DG HAN soit confiée à un Ministre - tout comme le suivi de la mise en œuvre de l’UNCRPD.

Il est aussi prévu que l’audit va suivre les réformes de travail. Durant combien de temps ? De quelle manière ? Avec quels moyens ? Comment se fera le rapportage ? Dans la droite ligne de ce que préconise l’article 33, § 3, de l’UNCRPD et le Comité des droits des personnes handicapées, le CSNPH demande à être associé car il est important que les réalités et les conséquences sur le terrain soient régulièrement rapportées et intégrées par la DG HAN et l’audit. L’audit a insisté sur la nécessité première d’intégrer les attentes du public dans les réformes de l’organisation du travail. Le CSNPH connait bien les réalités du terrain.

Comment sera associé le CSNPH ? Comment s’organisera ce suivi et l’évaluation ? A ce jour, rien n’a été prévu à ce sujet.

Le CSNPH demande aussi qu’un mécanisme structurel soit mis en place pour que les travailleurs de la DG HAN et les parties prenantes puissent exprimer leurs attentes et participer activement aux réformes. Le CSNPH souhaite savoir comment cela se fera concrètement. Il demande que ce soit un aspect examiné dans le cadre du suivi de l’audit.

Le CSNPH souhaite avoir des réponses à ses questions lors de la rencontre qu’il aura avec les auditeurs. Le CSNPH mettra tout en œuvre pour que ce rapport ne tombe pas à son tour dans l’oubli.

Les objectifs chiffrés du Ministre sont les bienvenus et en même temps exigent que les critères de calcul soient constants. Pour rappel, l’audit souligne « la prudence nécessaire quant à la manière dont les chiffres sont utilisés dans la communication ». Le CSNPH lui-même a dans le passé souvent eu l’impression que les chiffres qui lui étaient présentés ne permettaient pas de comprendre de manière fine la situation ; ils étaient variables selon le moment et le contexte de la discussion. Le CSNPH ose croire que les chiffres désormais présentés ne seront sujets à aucune ambiguïté et permettront une évaluation fiable et une comparaison dans le temps de la situation en vue de mesurer les progrès accomplis au regard, notamment, des obligations prescrites par l’UNCRPD (en particulier son article 28).

Le CSNPH soutient totalement les initiatives du Ministre mais en même temps demande que son plan d’action soit dès à présent précisé et très rapidement amplifié sous la prochaine législature. Le plan doit au minimum être précisé sur les points 4 à 8 car les libellés sont vagues et peu contraignants : les formulations utilisées « modernisation des documents types », « révision des formulaires pour les rendre plus accessibles », « rendre My Handicap plus convivial », « concertation avec les ministres régionaux » sont vagues : le CNSPH attend de la part du Ministre des précisions sur les actions concrètes qui seront menées.

Le CSNPH demande que les données actuellement inexistantes soient recueillies de manière systématique et sur la durée de manière à évaluer l’évolution de la mise en œuvre du plan d’action. Il demande aussi que cette récolte de données ne soit pas liée au nouveau programme informatique. La DG HAN invoque souvent le lien entre les deux, ce qui est inacceptable compte tenu de l’échéance du nouvel outil informatique (2023 au plus tôt !).

Le CSNPH pense aussi que le danger est grand que la DG HAN se focalise sur les priorités du plan d’action au détriment des autres « livrables » dont elle doit assurer la réalisation. Pour rappel, la DG HAN gère encore l’allocation pour l’aide aux personnes âgées et les allocations familiales supplémentaires pour le compte de la Wallonie et de Bruxelles : aucun objectif n’est fixé pour ces dossiers. Il n’est pas coutumier que le CSNPH attire l’attention des régions mais dans ce cas précis, la situation est extrêmement préoccupante et il serait répréhensible de rester muet : le CSNPH demande à la Région wallonne, à la Communauté germanophone et à la COCOM de prendre les mesures nécessaires à la maîtrise de la situation.

2. Le service à la personne handicapée au centre des réformes à entreprendre

Le CSNPH note ce passage de l’audit : « Il convient de définir des buts clairs basés sur les attentes des clients. Il faut porter le regard vers l'extérieur avant de formuler des objectifs internes et de calculer immédiatement les moyens humains et matériels nécessaires à leur réalisation ». Cette recommandation s’inscrit dans la droite ligne de l’Observation générale n° 5 (2017) du Comité des droits des personnes handicapées sur l’autonomie de vie et l’inclusion dans la société : « Les États parties doivent prendre en compte les éléments suivants dans les critères d’accès à l’aide : l’évaluation devrait reposer sur une approche du handicap fondée sur les droits de l’homme ; elle devrait mettre l’accent sur les besoins de la personne qui découlent d’obstacles dans la société plutôt que des besoins liés au handicap ; elle devrait prendre en compte le souhait et les préférences de la personne et les respecter ; et elle devrait permettre aux personnes handicapées de participer pleinement à la prise de décisions » (§ 61)

Le CSNPH a à plusieurs reprises demandé à monsieur André Gubbels, le directeur général, de rendre ses services plus accessibles, de renforcer l’accueil des personnes, de rendre le site, les formulaires et les courriers plus lisibles. Le CSNPH a toujours proposé ses services pour accompagner les projets, en apportant sa connaissance des besoins des personnes handicapées. Le CSNPH n’a malheureusement jamais été associé aux réflexions et travaux de la DG HAN. En raison de sa connaissance du terrain, le CSNPH demande à être le plus vite possible associé de manière permanente et structurelle aux réformes de la DG HAN. Pour rappel, cette demande correspond à une obligation prescrite par l’article 4.3 de l’UNCRPD : «Dans l’élaboration et la mise en œuvre des lois et des politiques adoptées aux fins de l’application de la présente Convention, ainsi que dans l’adoption de toute décision sur des questions relatives aux personnes handicapées, les États Parties consultent étroitement et font activement participer ces personnes, y compris les enfants handicapés, par l’intermédiaire des organisations qui les représentent. »

3. Un management à la hauteur des enjeux

L’audit a bien mis en évidence que ce n’est pas en premier lieu un problème de manque de personnel qui est à la base des dysfonctionnements : le manque de structures de travail et le manque de cadres de travail sont les causes essentielles. Si le facteur temps est nécessaire pour le développement du nouvel outil informatique, il ne l’est pas pour le renouvellement du management. Le CSNPH estime que le contribuable et le citoyen sont en droit de pouvoir compter sur une gestion efficace des services publics et sur une gestion saine des deniers publics. Le CSNPH demande que face à une situation de crise exceptionnelle, le Ministre en charge des personnes handicapées et le président du SPF Sécurité sociale prennent les mesures nécessaires pour ramener la DG HAN à une gestion saine et efficace. Le CSNPH considère nécessaire de mettre à la tête de la DG HAN un “cockpit” constitué de plusieurs conseillers pour épauler le directeur général.

 

4. Une réorganisation du travail responsable qui assure qualité des décisions et égalité entre les citoyens

Une réorganisation en profondeur des méthodes de travail de manière à lever les retards dans la gestion, ramener la qualité dans les décisions mais aussi réduire les inégalités générées entre les citoyens est une priorité absolue. Le CSNPH demande des actions pour assurer une formation complète et continue du personnel, de telle manière que chaque travailleur à son niveau de responsabilités, puisse individuellement ou collectivement, poser des actes et prendre des décisions conformes à la réglementation. Les autorités publiques et les différents acteurs intervenant dans le cadre de la loi du 27 février 1987 devraient être parmi les premiers à devoir être formés et sensibilisés aux paradigmes directeurs de l’UNCRPD (art. 8 de l’UNCRPD).

a. Travailler sur l’accès aux droits

Le CSNPH rappelle que le non take-up est considérable dans le régime des allocations : il est souvent le résultat d’une conjonction de facteurs, à savoir inaccessibilité des informations, des services et de la précarité matérielle et de la fragilité intellectuelle de beaucoup de personnes. Le CSNPH demande que la DG HAN soit particulièrement attentive aux besoins spécifiques des personnes handicapées car conformément aux principes véhiculés par l’UNCRPD et l’approche sociale du handicap qu’elle promeut, ce n’est pas à ces dernières, déjà en situation de vulnérabilité, de s’adapter ! Voir avis 2018-09.

Le CSNPH demande que la DG HAN identifie les dossiers fantômes au plus vite et qu’à l’inverse les demandes des personnes qui ne donnent pas de suite aux demandes de renseignements ne soient pas rejetées sans des mesures de rappel efficaces. Le CSNPH attire l’attention sur les dangers de la précipitation. Il n’est pas rare qu’une personne se voie demander plusieurs fois les mêmes documents, qu’ils ont été perdus, … Il est par ailleurs compréhensible qu’une personne ne réponde pas parce qu’elle ne comprend en réalité pas ce qu’on attend d’elle. Le CSNPH souligne aussi que la procédure de récolte de renseignements médicaux auprès des médecins traitants par la voie électronique reste déficiente et que les patients en sont les premières victimes. En toutes hypothèses, il est fondamental que les processus permettent d’assurer que toutes les pièces ont bien été enregistrées dans le dossier et que le cas échéant le service social puisse examiner les raisons pour lesquelles les renseignements n’ont pas été fournis.

Le CSNPH demande une nouvelle fois que soit examinée sérieusement la possibilité pour certaines associations de personnes handicapées de recevoir une autorisation de consultation électronique des dossiers dans le respect des règles de protection des données privées.  

b. Travailler sur les retards

L’objectif de ramener le nombre de dossiers traités dans les temps à 75% d’ici mai 2019 est une première étape par rapport à la situation actuelle. Mais cela signifie aussi que dans encore un quart des situations, les personnes n’auront pas accès à leurs droits directs et dérivés dans le délai légal de 6 mois. Et que l’administration grève son budget par des intérêts de retard.

L’analyse « médiane/moyenne » révèle des disparités énormes dans les délais de traitement : ainsi par exemple, si on prend la durée de gestion moyenne d’une nouvelle demande ARR/AI (médical et administratif) , elle varie entre 158 jours et 404 jours calendriers! (tabl 1 p.28). Par ailleurs, la médiane est à 130 jours. Ce qui signifie que sur 22.242 dossiers ; la première moitié (soit un peu plus de 11.000 dossiers) est  traitée en maximum 130 jours ; par contre, 11.000 dossiers nécessitent entre 130 jours et  404 jours, voire des années, la moyenne de traitement étant le double de la médiane ! La tendance est le même pour les autres produits (tableaux pp. 28ss) : le nombre de dossiers présentant un retard énorme s’élève à chaque fois à plusieurs milliers.

Le CSNPH demande avant toutes choses, de se mettre d’accord sur la manière de calculer le délai de traitement des différents délivrables : le CSNPH estime que si on veut avoir une image fidèle de la réalité, on doit examiner le temps que la personne handicapée est susceptible d’attendre lorsqu’elle introduit une demande : pour cela, on prend le stock de dossiers à un moment X, diminué par la moyenne des entrées des 12 derniers mois. En faisant cela, on a une image de ce que la personne qui s’adresse à la DG HAN est susceptible d’attendre. L’exercice peut être fait pour tous les délivrables et cette manière de calculer permet de mettre tous les citoyens sur un pied d’égalité. 

Le CSNPH souhaiterait comprendre en quoi et comment les équipes transversales de gestionnaires de dossiers vont apporter une solution aux problèmes constatés. Le CSNPH demande que ce travail de transversalité dépasse le stade de la récupération des retards et soit aussi un moyen pour travailler sur l’uniformisation des processus et décisions.

Le CSNPH demande que soit poursuivi cet effort de réduction du temps de délai ET en même temps qu’il ne soit pas créé de nouveaux retards au niveau des autres produits, des nouvelles demandes, etc.

c. Harmoniser l’approche médicale et l’intégrer dans une approche sociale, conformément à ce que requiert l’UNCRPD

Le CSNPH estime qu’un maximum de dossiers devrait faire l’objet d’un examen médical. Cela nécessite le renfort des équipes médicales, par l’engagement de médecins, mais également d’autres professionnels de la santé. Dans son plan d’action, le Ministre prévoit la possibilité d’engager des infirmiers. Le CSNPH demande que d’autres professionnels de la santé (par exemple, des ergothérapeutes, des assistants sociaux …) fassent partie des équipes pluridisciplinaires, car il est nécessaire d’apprécier les retombées du handicap sur la situation de vie dans son ensemble.

Le CSNPH entend depuis des années les difficultés pour les médecins d’évaluer l’ARR et l’AI. La question de la prise en compte de la dimension sociale du handicap reste entière avec pour conséquence que l’évaluation de la perte d’autonomie est variable entre les centres médicaux et même entre médecins au sein d’un même centre. Cette situation ne peut plus durer. Le CSNPH demande un échange concret et franc avec la DG HAN et le Ministre sur les objectifs et les défis de l’évaluation de l’allocation de remplacement de revenu et de l’allocation d’intégration, tenant compte des obligations fixées par l’UNCRPD (tant sous l’angle de la dimension sociale du handicap que du principe d’autonomie qui traverse de part en part les droits consacrés par l’UNCRPD).

Le CSNPH est également sensible aux retours du terrain en ce qui concerne l’approche de certains médecins : il est important que tous les médecins de la DG HAN soient sensibilisés et formés aux spécificités des personnes handicapées. Le CSNPH demande qu’il soit réfléchi à l’idée que les médecins puissent suivre des modules de formation organisés par des associations représentatives de personnes handicapées.

d. Travailler très sérieusement sur la qualité des décisions

Il est choquant d’apprendre que la personne, selon la manière dont s’est opérée la récolte d’informations ou selon le degré de connaissance de la loi par le gestionnaire, recevra un montant d’allocations différent. La réponse de la DG HAN qui lie l’argument de la qualité de l’outil informatique à la qualité des décisions n’est pas acceptable. Le CSNPH considère qu’il n’est pas question d’informatique mais de gestion des équipes et des connaissances.

Il faut un appui centralisé de manière à assurer une qualité identique, quels que soient l’équipe ou le gestionnaire. De même, il est évident que les rôles et les compétences de chacun dans une équipe doivent être clarifiés. C’est un gage d’efficacité et de sérénité pour chaque travailleur et pour l’équipe dans son ensemble .

Comme souligné par l’audit et rappelé par le Comité onusien des droits des personnes handicapées[7], la DG HAN doit être capable d’intégrer les besoins des personnes handicapées : la gestion des dossiers doit « suivre au plus près » les modifications qui apparaissent dans la situation : les changements d’adresse, de situation administrative, sociale, pécuniaire, … Il n’est acceptable que des décisions se prennent avec des mois ou des années de retard alors que la personne a apporté les informations qui lui étaient demandées et qu’elle est par hypothèse en situation de vulnérabilité ! Il est essentiel que le nouvel outil informatique soit en mesure de limiter au maximum les situations de retard, d’arriérés et d’indus.

Le CSNPH estime aussi qu’une réflexion continue et participative de chaque travailleur sur l’articulation télétravail, formation continue et par les pairs, dynamisation de l’esprit d’équipe permet également d’anticiper les problèmes de qualité et de répondre aux défis d’épanouissement et de motivation des travailleurs.

Le CSNPH demande à travailler avec les travailleurs de la DG HAN et les autres partenaires (mutuelles, CPAS, …) à une charte « qualité »

5. Une communication à l’égard des personnes handicapées claire et correcte

L’accessibilité fait également partie des principes directeurs de l’UNCRPD (art. 9), auxquels le Comité des droits des personnes handicapées a très tôt prêté attention (cf. son Observation générale n° 2 de 2014 consacrée à cette question). Dans ses observations finales rendues la même année à l’égard de la Belgique, le Comité attire du reste l’attention de l’Etat belge sur la nécessité de se mettre en conformité avec les obligations découlant de l’UNCRPD en la matière (§ 21 et 22).

a. Une communication multiforme 

La téléphonie (b.), les permanences sociales (c.) et le courriel (d.) sont des portes d’accès essentielles à l’information pour les personnes handicapées. Ces portes doivent rester grandes ouvertes et leurs gongs doivent être régulièrement huilés de manière à orienter correctement les personnes vers leurs droits. Il est aussi important de veiller à l’accès des personnes sourdes et malentendantes et de prévoir un accompagnement en langue des signes par tous moyens disponibles sur le marché (langue des signes, capsules vidéo sur le site web, vidéo conférence ou même application pour smartphone).

b. La téléphonie

Le CSNPH demande à ce que les personnes qui écrivent ou téléphonent puissent identifier leur correspondant.

Une téléphonie qui combine bienveillance, performance et connaissance parfaite de la réglementation est essentielle. Le métier d’opérateur téléphonique dans le cadre du centre de contact de la DG HAN est un métier difficile mais fondamental sur le plan du service au public. Le personnel doit être accompagné par une formation continue et avoir la possibilité de faire un retour d’informations sur les questions posées, le degré de satisfaction des personnes, etc.

Selon les derniers chiffres communiqués au CSNPH, 1500 personnes tenteraient quotidiennement de joindre la DG HAN. Le CSNPH ne comprend pas le raisonnement selon lequel il est possible d’être assuré que l’objectif de traiter 1500 appels par jour va permettre de répondre à 1500 appelants uniques. Le CSNPH pense qu’il faut partir de l'expérience quotidienne actuelle : l’usager qui appelle tombe 8 fois sur 10 sur une sonnerie occupée. Le CSNPH demande que soit pris en compte aussi le ratio entre appels décrochés et total des appels. Le CSNPH demande aussi que la permanence téléphonique du mercredi matin soit rétablie.

Par ailleurs, les personnes qui répondent au téléphone, aux mails et aux plaintes ont un rôle de vigile essentiel car ils sentent arriver les problèmes. Il est très important de les impliquer dans le travail d’amélioration de la DG HAN.

c. Les permanences

Peu de personnes handicapées utilisent personnellement l’outil informatique (barrière financière et technique). Un contact interpersonnel est souvent apprécié par les personnes et est même absolument indispensable, car au-delà d’une demande d’attestation, c’est parfois une réalité de vie dans son ensemble qui nécessite un accompagnement. La Finance Tower est le seul point de contact « physique » et pérenne pour Bruxelles. La réduction drastique de son accessibilité avait été dénoncée par le CSNPH (voir avis 2018-21 et 2016-08). Le CSNPH est satisfait de la réouverture de la permanence du matin à la FINTO les lundi, mardi et jeudi de 9h à 11h30. En même temps c’est vraiment trop peu au regard de la densité des utilisateurs bruxellois, sachant qu’une seule permanence mensuelle est assurée de manière sélective dans 3 communes bruxelloises.

Dans les échanges émail, le CSNPH considère prioritaire de mentionner dès le début des correspondances les coordonnées de la personne qui (va) assure(r) le suivi du dossier. Le CSNPH demande que soit sérieusement examinée la possibilité d’attribuer bien plus tôt le dossier à un gestionnaire. Cela permettrait aussi de réduire le travail des assistants sociaux et des opérateurs du centre de contact.

d. Le formulaire de contact en ligne et le courriel

Le formulaire « My handicap » doit gagner en accessibilité, surtout du point de vue de la terminologie utilisée. Il faut donner des indications claires, préciser les attentes, les procédures et les délais, préciser aussi les conséquences d’une absence de réponse dans les temps, préciser la manière dont une aide peut être obtenue et rendre cette aide rapidement effective et efficace. Le CSNPH renouvelle sa demande ancienne et récurrente de pouvoir contribuer à l’écriture de ce formulaire. Le CSNPH demande aussi que les emails échangés soient systématiquement joints aux dossiers individuels.

6. Des moyens financiers, humains et techniques pérennes et suffisants

Il est clair que l’outil informatique TETRA ne répond plus aux besoins d’une gestion efficace. Le nouveau système informatique est annoncé pour 2023. C'est un horizon extrêmement lointain. Il est essentiel que la programmation des objectifs de redressement de la DG HAN ne soit en aucune façon tributaire de cette échéance. Le CSNPH demande donc de trouver des solutions aux déficits informatiques actuels et de travailler en parallèle sur la lisibilité des courriers.

Le CSNPH demande à participer au groupe de réflexion sur et de développement du nouveau système. Il demande aussi que des tests soient effectués avant le transfert définitif des données et la mise en route du nouveau système.

L’audit a mis en évidence qu’il fallait travailler sur les processus, la gestion des connaissances et la gestion des équipes. Cela étant, le CSNPH assiste depuis des années à une tendance (généralisée dans la fonction publique) de réduction des effectifs et de non-remplacement des départs. Il est des domaines où les conséquences de telles décisions sont particulièrement sensibles sur le plan du service au citoyen au départ déjà affaibli. La DG HAN en fait partie. Le CSNPH demande au prochain gouvernement d’attribuer les moyens humains nécessaires au bon fonctionnement de la DG HAN.

 

7. L'information et la transparence vis-à-vis de l’extérieur

L'accès à l'information de fond sur la DG HAN s’est réduite durant ses dernières années. Par le passé, les rapports annuels de la direction générale regorgeaient d’informations et de données statistiques. Ces rapports ont été remplacés ces dernières années par des documents au contenu léger, sans grande plus-value pour le travail des associations de personnes handicapées et autres parties prenantes. Le grand public lui-même, chercheurs et étudiants s’adressent régulièrement au CSNPH pour obtenir des données chiffrées.

Le CSNPH plaide depuis des années pour qu’en Belgique, il puisse être créée une banque de données intégrant tous les régimes de reconnaissance de droit pour les personnes handicapées. C’est un gage de bonne gouvernance et de programmation politique.

Le CSNPH rappelle aussi que l’élaboration de statistiques et la collecte de données constituent une obligation prescrite par l’article 31 de l’UNCRPD. Dans ses observations finales précitées de 2014, rendues à l’égard de la Belgique, le Comité des droits des personnes handicapées signalait déjà « regrette(r) le manque de données ventilées sur les personnes handicapées ». Il ajoutait que « de telles informations sont indispensables pour connaître la situation de certains groupes de personnes handicapées dans l’État partie qui peuvent présenter des degrés divers de vulnérabilité, pour élaborer les lois, les politiques et les programmes adaptés à leur situation et pour évaluer la mise en œuvre de la Convention » (§ 42).

Le CSNPH demande que la DG HAN en revienne à un rapport annuel qui apporte une réelle plus-value informative et statistique, à l’image de ce que font la plupart des autres institutions publiques de sécurité sociale. Le CSNPH souligne en particulier la pratique exemplaire que constitue à son avis le rapport annuel de l’Office national de l’emploi (ONEM).

En guise de conclusion,

 

Le CSNPH demande que le prochain gouvernement et le prochain président du SPF Sécurité Sociale aient à cœur de faire du redressement de la DG HAN une préoccupation majeure et quotidienne. La fragilité du public de la DG HAN doit être au cœur de toutes les réflexions et actions. Le management du directeur général actuel ne permet plus de répondre aux attentes des personnes, à savoir obtenir leurs droits rapidement et correctement.

Le CSNPH rappelle aussi que les associations de personnes handicapées réclament depuis des années une refonte complète de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées. Des textes qui ont été concertés avec le CSNPH et d’autres acteurs de la société civile existent depuis 5 ans. La volonté politique de refonte n’y était pas. Le CSNPH demande la refonte urgente d’une législation qui ne répond plus aux attentes des personnes handicapées.

 

[1] Le FAI est un organe indépendant chargé d’évaluer la gestion des risques, le contrôle interne et la bonne gouvernance au sein, en particulier, des services publics fédéraux et des services publics de programmation (arrêté royal du 4 mai 2016 portant création du Service fédéral d’audit interne).

[2] Les processus opérationnels de la DG HAN sont l’ensemble des tâches qui lui permettent de réaliser son activité. Leur cartographie a consisté à produire un déroulement détaillé des opérations effectuées pour une tâche fixe, ainsi qu’à analyser l'enchaînement des opérations requises pour passer d’une tâche à l’autre.

[3] Pour rappel, il n’y pas de traduction française officielle du rapport de l’audit ; les rédacteurs du présent avis ont souhaité se rapprocher au maximum d’une traduction littérale du texte en néerlandais pour la version française de cet avis. La terminologie et la syntaxe reproduites doivent donc être appréciées exclusivement sur le plan de la sémantique. Le mieux est de se référer à la version originale. 

[4] Observations finales concernant le rapport initial de la Belgique, 28 octobre 2014, § 6.

[5] Ibidem, § 17.

[6] Ibidem, § 42.

[7] Cf. le § 61 précité de l’Obervation générale n° 5 (2017).

4. TRANSMIS

  • Pour suivi à Monsieur Kris Peeters, Ministre chargé des Personnes Handicapées;
  • Pour suivi aux Ministres en charge du Handicap dans les régions et communautés ;
  • Pour information à Monsieur Charles Michel, Premier Ministre ;
  • Pour information à UNIA ;
  • Pour information aux médiateurs ;
  • Pour information au mécanisme de coordination interfédéral.