Avis 2023/20

Avis n° 2023/20 du Conseil Supérieur National des Personnes Handicapées (CSNPH) relatif à l’introduction d’une période de cumul d’une ARR et d’un revenu du travail pour les demandeurs d’emploi de longue durée.

Émis après consultation électronique des membres du CSNPH entre le 7 et le 27 juillet 2023.

Avis à la demande de madame Julie Clément, Directrice générale de la DG Personnes handicapées du SPF Sécurité sociale (courrier du 6 juillet 2023).

• Pour suite utile à madame Julie Clément, Directrice générale de la DG Personnes handicapées du SPF Sécurité sociale ;
• Pour information à madame Karine Lalieux, Ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de Beliris
• Pour information à monsieur Frank Vandenbroucke, Vice-Premier ministre et Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique
• Pour information à Unia
• Pour information au Mécanisme de coordination de l’UNCRPD
• Pour information au Médiateur fédéral

Cet avis traite le projet d’arrêté royal (AR) modifiant l’arrêté royal du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière des allocations aux personnes handicapées, portant l’augmentation de la période de cumul du droit aux allocations aux personnes handicapées avec leurs revenus du travail pour les personnes en inactivité prolongée.

Nous exposons d’abord la situation actuelle (A), ensuite nous examinons la modification de loi proposée (B).

A. Situation actuelle :

• Il ressort des articles 9bis (ARR) et 9ter (AI) de l’AR du 6 juillet 1987 portant exécution de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations pour handicapés (ci-après : AR ARR/AI), que le « revenu du travail» se définit comme suit : « le revenu acquis par un travail effectivement presté ».

• Article 23 de l’AR du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière des allocations aux personnes handicapées (ci-après : AR procédure allocations) :

(…)

§ 1erbis. Il est procédé d’office à une révision du droit à l’allocation de remplacement de revenus et du droit à l’allocation d’intégration :

1° le 31 décembre de l’année civile au cours de laquelle les revenus visés à l’article 7 de la loi ont augmenté d’au moins [de 20 pc.] par rapport à l’année civile précédente.

[Par dérogation à l’alinéa précédent, il est procédé d’office à une révision du droit au 1er jour du mois qui suit celui au cours duquel une activité professionnelle débute, et à condition que la personne qui exerce l’activité professionnelle ne dispose pas de revenus imposables durant l’année -2 ou l’année -1 au sens des articles 8 et 9 de l’arrêté royal du 6 juillet 1987 relatif à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration.]

Toutefois il n’est pas procédé à une révision d’office du droit si [l’augmentation de revenus visée à l’alinéa 1er] résulte d’une mise au travail de trois mois ou moins par année civile ;

2° le 31 décembre de l’année civile au cours de laquelle le revenu d’un travail effectivement presté par la personne handicapée est remplacé depuis au moins trois mois par une prestation visée à l’article 7, § 2, de la loi, à condition que les revenus de l’année civile au cours de laquelle la modification est intervenue aient augmenté ou diminué d’au moins 10 pc. par rapport à l’année précédente ;

(…)

§ 2. La nouvelle décision produit ses effets le premier jour du mois qui suit celui au cours duquel le bénéficiaire se trouve dans une des situations visées au § 1er, 1°, 2° et 3°, § 1erbis, 1° et 2° et § 1erter, 1° et 2°.

Toutefois si la nouvelle décision entraîne une diminution du droit aux allocations (…), la nouvelle décision produit ses effets au premier jour du mois suivant la date de la notification de la décision.

Alinéa 3 : [Par dérogation à l’alinéa précédent, si l’évènement visé à l’article 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, a été déclaré ou constaté dans les trois mois qui suivent sa survenance, la nouvelle décision produit ses effets au premier jour du deuxième trimestre qui suit le début de l’activité professionnelle.]

(…)

• Art. 8ter AR ARR/AI.
  Par dérogation à l’article 8, lorsque la personne handicapée dispose des revenus visés à l’article 9ter, § 6, 1°, et dans les circonstances décrites à l’article 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, de l’arrêté royal du 22 mai 2003 relatif à la procédure concernant le traitement des dossiers en matière des allocations aux personnes handicapées le revenu professionnel annuel de la personne handicapée est calculé comme suit :
  1° lorsqu’il s’agit d’une activité comme salarié : [le salaire journalier/horaire] tel qu’on peut déduire de la déclaration DMFA du trimestre du début de l’activité professionnelle (…)

2° Lorsqu’il s’agit d’une activité d’indépendant : la personne handicapée déclare sur l’honneur les revenus bruts escomptés sur une base annuelle. (…) 

• Conclusion de la situation actuelle :
  • Le début et la fin d’une relation de travail sont automatiquement notifiés par l’intermédiaire de la Dimona – art. 8ter, AR ARR/AI. 

• • Une mise au travail de 3 mois ou moins n’a aucun impact sur l’ARR d’une personne, car elle ne donne pas lieu à une révision – art. 23, § 1erbis, 1°, alinéa 3, AR procédure allocations.

• • Une mise au travail d’une durée de plus de 3 mois n’a d’impact que l’année qui suit le début de l’activité, plus la période nécessaire à la prise de décision, plus un mois – art. 23, § 2, alinéa 2, AR procédure allocations. 

• • Selon la lettre de la loi, une personne sans revenus imposables durant les années -2 et -1 et dont la mise au travail dure plus de 3 mois devrait voir baisser son ARR 1 mois après le début de la mise au travail (art. 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, AR procédure allocations), plus le délai s’écoulant entre le début de la mise au travail et la fin du trimestre où ce travail a commencé et un trimestre supplémentaire (cumul de minimum 4 mois et maximum 6 mois) en vertu de l’art. 23, § 2, alinéa 3, AR procédure allocations.
    
    

    Mise au travail en :	Prise d’effet de la décision :
    Q1 : jan. – fév. – mars	1er juillet
    Q2 : avril – mai – juin	1er octobre
    Q3 : juil. – août – sept.	1er janvier
    Q4 : oct. – nov. - déc.	1er avril

Il semble que l’intention du législateur était de garantir aux personnes qui commençaient à travailler au début d’un trimestre une période de cumul de l’ARR et des revenus du travail d’au moins 6 mois.

Cette disposition semble néanmoins superflue étant donné que, dans la pratique, le CSNPH apprend des collaborateurs de la DG Personnes handicapées que, dans Tetra, les révisions sont de toute façon programmées au 31 décembre. Cet élément ressort également clairement du passage suivant de la demande d’avis : « Bien que la notion de révision d’office prévue le “1er jour du mois qui suit celui au cours duquel une activité professionnelle débute” présente dans l’alinéa originel disparait, la modification proposée permet cependant d’aligner la révision d’office à la date du 31 décembre et ainsi diminuer l’implémentation requise dans le système Tetra. »

Aucune révision n’est donc prévue en vertu de l’art. 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, de l’AR procédure allocations.

• • Si un revenu du travail est remplacé par une prestation sociale pendant plus de 3 mois et que cela entraîne une modification du revenu de 10 % par rapport à l’année civile précédente, l’ARR est révisée au 31 décembre (art. 23, § 1erbis, 2°, de l’AR procédure allocations).

B. Modifications proposées :

• Art. 23 AR procédure allocations :
  (…)
  § 1erbis. Il est procédé d’office à une révision du droit à l’allocation de remplacement de revenus et du droit à l’allocation d’intégration :

1° le 31 décembre de l’année civile au cours de laquelle les revenus visés à l’article 7 de la loi ont augmenté d’au moins 20 pc. par rapport à l’année civile précédente. Toutefois il n’est pas procédé à une révision d’office du droit si l’augmentation de revenus visée à l’alinéa 1^er résulte d’une mise au travail de trois mois ou moins par année civile.

Par dérogation à l’alinéa précédent, il n’est pas procédé à une révision d’office du droit si l’augmentation des revenus visée à l’alinéa 1^er résulte d’une mise au travail d’une durée maximum de vingt-quatre mois, et à condition que la personne qui exerce l’activité professionnelle ne dispose pas d’un revenus acquis par un travail effectivement presté par lui-même durant l’année -2 ou l’année -1 au sens des articles 8 et 9 de l’arrêté royal du 6 juillet 1987 relatif à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration. 

2° le 31 décembre de l’année civile au cours de laquelle le revenu d’un travail effectivement presté par la personne handicapée est remplacé depuis au moins trois mois par une prestation visée à l’article 7, § 2, de la loi, à condition que les revenus de l’année civile au cours de laquelle la modification est intervenue aient augmenté ou diminué d’au moins 10 pc. par rapport à l’année précédente.

Par dérogation à l’alinéa précédent, il n’est pas procédé à une révision d’office du droit si la personne se trouve dans une situation visée à l’article 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2.

L’alinéa 3 du § 2 est abrogé.

• Conclusion de la modification proposée:
  • L’art. 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, et l’art. 23, § 2, alinéa 3, de l’AR procédure allocations sont supprimés. La pratique actuelle de révision au 31 décembre est ainsi confirmée. Il n’y a pas de date de révision distincte pour les personnes qui n’ont plus de revenu imposable.

• • Dans les alinéas à supprimer (voir ci-dessus), il est question de personnes sans revenus imposables durant l’année -2 et l’année -1 ; cela signifie que ces personnes ne pouvaient pas non plus percevoir d’indemnités d’incapacité de travail ou d’invalidité. La modification proposée parle uniquement de revenus imposables issus du travail. Cela signifie que le dispositif de cumul s’applique également aux personnes qui ont perçu des revenus de remplacement durant l’année -1 ou -2. Cela entraîne également une modification de l’art. 23, § 1erbis, 2°, de l’AR procédure allocations.

• • Une mise au travail de 3 mois ou moins n’aura toujours aucun impact sur l’ARR.

• • L’objectif de la disposition est, selon la demande d’avis, qu’un dossier ne soit révisé qu’au 31 décembre de l’année X+2 : « Le dossier de la personne ne sera donc pas revu dans le cas d’une augmentation de revenu de 20% ou plus par rapport à l’année précédente, et ce pendant une période de 2 ans avant d’être réanalysé le 31 décembre de l’année +2. »

Ainsi, la personne pourrait donc cumuler son ARR avec un revenu du travail durant au moins 1 année de plus qu’actuellement (en ce compris la période nécessaire à la prise de décision).

Toutefois, le texte se lit à présent comme suit : « Il n’est pas procédé à une révision d’office (…) si l’augmentation des revenus (…) résulte d’une mise au travail d’une durée maximum de vingt-quatre mois (…). »

La formulation actuelle est exactement la même que dans la disposition existante selon laquelle une mise au travail de 3 mois n’a aucun impact sur l’ARR. Il s’ensuit que la formulation actuelle signifie qu’au 31 décembre de l’année de l’augmentation des revenus en raison d’une mise au travail, il ne sera pas procédé à une révision d’office si la mise au travail dure au maximum 2 ans. Il n’est pas précisé quand une révision aura lieu. Ce point pourrait être clarifié.

Le CSNPH salue une telle adaptation potentielle. Comme indiqué dans son avis 2023/14, une période plus longue de cumul de l’ARR et d’un revenu du travail est souhaitable, compte tenu de l’incertitude liée à la recherche ou au maintien d’un emploi. Cette incertitude et la peur qui en découle de faire un essai d’emploi touchent spécifiquement les personnes en situation de handicap.

A. Impact positif d’une telle mesure :

• Contexte :
  Il ressort du dernier rapport du Semestre européen (2022) que l’écart en matière de participation à l’emploi en Belgique était de 12 % supérieur à la moyenne UE (p. 47).
  Cependant, l’ambition de la Belgique dans le cadre de la mise en œuvre du pilier européen des droits sociaux est d’atteindre un taux d’emploi de 80 % de la population âgée de 20 à 64 ans d’ici 2030. Pour le CSNPH, cet objectif doit être inclusif et donc concerner également les personnes en situation de handicap, conformément à l’art. 22 ter de la Constitution et à l’art. 27 de l’UNCRPD.

⇒ Cette mesure cadre parfaitement avec l’objectif de réduire l’écart en matière de participation à l’emploi. Dans un premier temps, le dispositif de cumul permet aux personnes en situation de handicap de tester leurs compétences, d’essayer des emplois… sans craindre de perdre leur ARR.

Une période d’un an (l’année de la mise au travail), comme c’est le cas actuellement, est souvent trop courte parce que le trajet de mise au travail des personnes en situation de handicap est souvent une succession de contrats de courte durée et de périodes de chômage.

⇒ Un autre élément positif est le fait que le dispositif de cumul porte sur l’ensemble de la carrière professionnelle d’une personne : une incitation au travail et pas de pénalisation si la personne cesse de travailler pendant la période de cumul – en effet, les revenus de remplacement peuvent toujours être combinés.

• Épanouissement et sensibilisation :
  La Cour européenne des droits de l’Homme stipule que l’accès au travail est important pour une personne, non seulement pour acquérir un revenu, mais aussi pour entretenir des relations avec le monde extérieur et pour s’épanouir (art. 8 CEDH – notamment S.W. c. Royaume-Uni, nr. 87/18, 22 juin 2021, § 46).

⇒ Le travail peut renforcer la confiance en soi, l’expertise et la reconnaissance sociale. En outre, il peut aussi faire évoluer la perception du handicap chez l’employeur et les autres travailleurs : c’est la compétence de la personne qui compte et pas son handicap.

• Sécurité sociale :

⇒ Une personne qui travaille contribue au financement de la sécurité sociale et se constitue des droits sociaux.

B. Formulation de la mesure :

La formulation actuelle est parfaitement identique à celle de la disposition existante selon laquelle une mise au travail de 3 mois ne conduit pas à une révision d’office de l’ARR. Par conséquent, le texte actuel signifie qu’il n’est pas procédé à une révision d’office au 31 décembre de l’année de l’augmentation des revenus en raison de la mise au travail si l’occupation dure 2 ans ou moins. Il n’est pas précisé quand ou si une révision aura lieu. C’est un élément important, car sans cela, une personne qui occupe des emplois de courte durée et dont le revenu augmente progressivement avec l’indexation peut bénéficier du cumul jusqu’à au moins 5 ans jusqu’à la prochaine révision d’office prévue en vertu de l’art. 23, § 1erbis, 3°, de l’AR procédure allocations.

Une reformulation est dès lors nécessaire afin de fixer clairement une date de révision dans la loi.

⇒ Proposition de reformulation : « Par dérogation à l’alinéa précédent, en cas d’augmentation des revenus d’une personne qui ne dispose pas d’un revenu acquis par un travail effectivement presté par elle-même durant l’année -2 ou l’année -1 au sens des articles 8 et 9 de l’arrêté royal du 6 juillet 1987 relatif à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration, il n’est procédé à une révision d’office du droit qu’au 31 décembre de l’année X+2. »

C. Observations :

• Dans quelle mesure les différentes options de révision se recoupent-elles ? Est-il possible qu’un motif de révision différent neutralise le dispositif de cumul ? En particulier compte tenu du fait que les autres règles de cumul restent toujours d’application au 31 décembre de l’année X…

• L’art. 23, § 1erbis de l’AR procédure allocations dispose ce qui suit : « Il est procédé d’office à une révision du droit à l’allocation de remplacement de revenus et du droit à l’allocation d’intégration(…) : ».

Cela signifie-t-il qu’une personne qui bénéficie du régime de cumul et de revenus de remplacement ne verra pas non plus son allocation d’intégration (AI) réduite jusqu’à la date de la révision ?

Cette situation est possible si une personne a travaillé durant l’année X et commence à percevoir une indemnité d’incapacité de travail durant l’année X+1, qu’elle conserve pendant p. ex. 6 mois. Dans ce cas, le montant d’exonération appliqué dans le cadre de l’AI sera dépassé, ce qui devrait faire baisser l’AI…

• Telle qu’elle est actuellement formulée, la règle de cumul n’est pas un droit ponctuel, le droit au cumul est maintenu tant que la personne n’a pas perçu de revenu du travail au cours de l’année -1. Voir projet d’AR : « et à condition que la personne qui exerce l’activité professionnelle ne dispose pas d’un revenu acquis par un travail effectivement presté par elle-même durant l’année -2 ou l’année -1… »

Imaginons la situation suivante :

La révision est prévue au 31/12/2026.

En vertu de l’art. 8, § 1er (4) de l’AR ARR/AI, celle-ci s’effectue sur la base de l’année 2024 (-2), à moins que les revenus aient diminué de 20 % en 2025 (-1) en vertu de l’art. 9, § 1er, de l’AR ARR/AI.

Dans ce cas, il n’est pas tenu compte des revenus obtenus durant l’année X+2 (2026) elle-même ? Il y a en effet un manque de clarté quant à savoir si l’art. 9, § 2, de l’AR ARR/AI concernant la prise en compte de la situation actuelle s’applique, étant donné qu’au moment de la révision, il existe à nouveau un revenu du travail. Il n’y a donc pas vraiment de revenu ayant disparu qui permettrait d’avoir recours à l’art. 9, § 2, de l’AR ARR/AI.  

À la date de révision du 31/12/2026, la personne n’a pas eu d’emploi durant l’année -1 (2025) – elle peut donc à nouveau faire usage du dispositif de cumul ?

• Serait-il utile, pour la sécurité juridique, d’ajouter à l’art. 16 de la loi relative aux allocations aux personnes handicapées qu’il ne peut y avoir aucune récupération d’office de paiements « indus » d’ARR dans la situation décrite à l’art. 23, § 1erbis, 1°, alinéa 2, de l’AR procédure allocations ?

Dans les situations où combiner une ARR avec un revenu du travail conduirait éventuellement à perdre le droit à l’ARR, alors que celle-ci est toujours versée durant la période de cumul (qui est plus longue que dans la situation actuelle), il s’agirait d’un paiement indu… C’est une question de sécurité juridique de préciser que l’ARR versée n’est pas récupérable.

D. Une communication claire est requise :

Il faut une transparence totale à l’égard des utilisateurs du dispositif de cumul. La transparence doit porter sur :

• • qui est éligible au cumul et qui ne l’est pas ;
  • quelle est concrètement la durée du dispositif de cumul pour une personne ;
  • quand aura lieu la révision ;
  • quel sera l’impact d’une révision « tardive » sur l’ARR au terme de la période de cumul.

Il convient également de souligner que le cumul n’est pas accordé à vie.

E. Autres mesures requises :

Malgré ce dispositif, il reste naturellement toujours des obstacles à l’emploi. Il est important de s’attaquer à ces obstacles et de veiller également à ce que les personnes restent au travail.

Exemple d’obstacles à l’emploi : le CSNPH reçoit des signaux indiquant que certaines personnes ont une pension moindre après une carrière professionnelle que si elles n’avaient jamais travaillé de leur vie.
Une exonération plus importante durant la carrière pourrait-elle faire la différence ? Un cumul plus important de l’ARR avec un revenu de remplacement pourrait-il faire la différence ? Questions que le législateur doit se poser.

Le CSNPH profite par ailleurs de l’occasion pour rappeler les mesures suivantes recommandées afin de rehausser l’emploi des personnes en situation de handicap :

• • Il convient de mettre en place un guichet unique (one-stop shop) facile d’accès fournissant des informations sur tout ce qui concerne le travail (ou la reprise du travail), les études, les aménagements raisonnables, les allocations, les primes et les associations qui se spécialisent dans un domaine d’activités spécifique.
  • La loi de 1987 doit être entièrement révisée afin de simplifier la gestion et le suivi des dossiers et de garantir l’autonomie (financière) de la personne en situation de handicap.
  • Le lien entre la formation et le travail doit être renforcé pour les (jeunes) adultes en situation de handicap. Il est nécessaire de mettre en place un système formel et cohérent de validation des études qui valorise les compétences acquises sur le marché du travail.
  • Quelques mesures à prendre du côté des employeurs, voir avis 2023/14. Il s’agit notamment des points suivants :
    • une meilleure collaboration entre les employeurs, les services de l’emploi, les experts d’entreprises de travail adapté et les associations de personnes en situation de handicap ;
    • une nouvelle culture du travail qui se concentre sur ce que la personne est encore capable de faire plutôt que sur ce qu’elle ne sait plus faire : une nouvelle politique commence par la lutte contre les stéréotypes. Il faut mettre en place d’urgence des campagnes de sensibilisation et d’information. Elles doivent non seulement s’adresser aux employeurs, mais aussi aux médecins (de contrôle) concernés.
    • …