Ga naar de inhoud
Nationale Hoge Raad Personen met een Handicap

Advies 2022/18


Advies nr. 2022/18 van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (NHRPH) over het voorontwerp van wet tot gedeeltelijke uitvoering van Richtlijn 2019/882 betreffende toegankelijkheidsvoorschriften voor producten en diensten, in het bijzonder met betrekking tot bankdiensten voor consumenten en e-handelsdiensten, uitgebracht in plenaire zitting op 25/04/2022.

Advies op verzoek van de FOD Economie op 17 maart 2022 en op verzoek van de bijzondere raadgevende commissie Verbruik binnen de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB) op 24 maart 2022.

1. ADVIES BEZORGD

  • Voor opvolging aan de heer Pierre-Yves Dermagne, Vice-Eerste minister en Minister van Economie en Werk
  • Voor opvolging aan de FOD Economie
  • Voor opvolging aan de bijzondere raadgevende commissie Verbruik binnen de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB)
  • Ter info aan mevrouw Karine Lalieux, Minister van Pensioenen en Maatschappelijke Integratie, belast met Personen met een handicap, Armoedebestrijding en Beliris
  • Ter info aan Unia
  • Ter info aan het UNCRPD-coördinatiemechanisme
  • Ter info aan de Federale Ombudsman

2. ONDERWERP

De werkingssfeer van het wetsvoorstel is beperkt tot bankdiensten voor consumenten en e-handelsdiensten.

3. ANALYSE

Het voorontwerp voorziet in een gedeeltelijke omzetting van Richtlijn (EU) 2019/882 en is beperkt tot bankdiensten voor consumenten en e-handelsdiensten. De overige diensten en producten (met inbegrip van de producten die tijdens de dienstverlening worden gebruikt) zijn verdeeld over andere - regionale en federale - administraties, overeenkomstig hun bevoegdheidsgebieden, en worden omgezet in hun respectieve organieke wetten.

Begin 2022 heeft de NHRPH al een advies uitgebracht over een ontwerp van koninklijk besluit dat eveneens voorziet in de gedeeltelijke omzetting van deze richtlijn (advies 2022/04). Hoewel er belangrijke gelijkenissen zijn tussen het huidige wetsontwerp en het ontwerp van koninklijk besluit, zijn er ook veel verschillen, vooral wat betreft het toepassingsgebied en bepaalde specifieke procedures, zoals de klachtenprocedure.

Ter herinnering: Richtlijn (EU) 2019/882 is bedoeld om te zorgen voor een grotere beschikbaarheid van toegankelijke producten en diensten voor personen met een handicap en een betere toegankelijkheid van voor hen relevante informatie. Dit omvat het wegnemen en voorkomen van belemmeringen voor het vrije verkeer en het opleggen van specifieke toegankelijkheidsvoorschriften voor bepaalde producten en diensten.

De richtlijn bevat een reeks minimalistische bepalingen en roept de Staten op deze op ambitieuze wijze om te zetten. Het huidige wetsontwerp heeft alleen betrekking op bankdiensten voor consumenten en e-handelsdiensten.

In de verwijdering en voorkoming van belemmeringen wordt voorzien door de toepassing van minimale functionele voorschriften of specifieke technische eisen, afhankelijk van het gebied. De richtlijn moedigt ook het gebruik van geharmoniseerde normen aan. Tot slot verandert de richtlijn niets aan het verplichte of vrijwillige karakter van toegankelijkheidsbepalingen in andere besluiten van de EU.

De verschillende toegankelijkheidsvereisten zijn opgenomen in bijlage I bij Richtlijn (EU) 2019/882. Zo moeten bedrijven informatie verstrekken over de werking van de diensten die zij aanbieden, moet deze informatie via verschillende zintuiglijke kanalen worden aangeboden en moet de informatie op een begrijpelijke en waarneembare manier worden gepresenteerd.

Bijlage II bij Richtlijn (EU) 2019/882 geeft een overzicht van niet-bindende indicatieve voorbeelden van de wijze waarop aan de toegankelijkheidsvereisten kan worden voldaan. Een concreet voorbeeld is dat de gebruikersinterface van de betaaldienst die voor online-aankopen wordt gebruikt, via spraak beschikbaar wordt gemaakt zodat blinde personen zelfstandig online-aankopen kunnen doen.

De vier toegankelijkheidsbeginselen voor websites en mobiele toepassingen vormen ook een richtsnoer voor de gebruikte informatie en interfaces: waarneembaarheid, bedienbaarheid (concrete bruikbaarheid), begrijpelijkheid en robuustheid (inhoud moet robuust genoeg zijn om op betrouwbare wijze te worden geïnterpreteerd door een grote verscheidenheid aan user software, waaronder ondersteunende technologieën).

In de tekst wordt rekening gehouden met de gevolgen van deze toegankelijkheidsvereisten voor het bedrijfsleven. Om een evenwicht te vinden tussen de toegankelijkheidsbehoeften van personen met een handicap en de mogelijkheden van bedrijven om in deze behoeften te voorzien, voorziet het wetsvoorstel in drie uitzonderingen. Deze uitzonderingen moeten altijd restrictief worden geïnterpreteerd om misbruik te voorkomen. In het bijzonder gaat het om:

  • een algemene uitzondering voor micro-ondernemingen;
  • een uitzondering wanneer diensten te ingrijpend moeten worden gewijzigd. Als de toepassing van de toegankelijkheidsvereisten ertoe zou leiden dat de onderneming de essentiële aard van de dienst op een fundamentele manier zou moeten veranderen, dan is het toegestaan de toegankelijkheidsvereisten niet toe te passen;
  • een uitzondering op de vereisten wanneer bedrijven kunnen aantonen dat de toegankelijkheidsvereisten een onevenredige belasting vormen.

De verschillende verplichtingen van ondernemingen om informatie over de toegankelijkheid van relevante diensten te verstrekken en actueel te houden, hebben ook gevolgen voor ondernemingen. In de impact assessment (effectbeoordeling) van de Europese Commissie (SWD /2015) 264 final) wordt ervan uitgegaan dat bedrijven de documentatie slechts één keer per dienst hoeven op te stellen, op voorwaarde dat de dienst niet verandert. Het is interessant op te merken dat het opstellen van toegankelijkheidsdocumentatie voor e-commerce en bankdiensten naar schatting een werkdag van 8 uur in beslag zou nemen en 144 euro per bedrijf per dienst zou kosten.

Naast Boek VIII van het Wetboek van economisch recht worden ook de Boeken XV en XVII gewijzigd. De uitvoeringsbepalingen en de mogelijkheid om een collectieve vordering (“class action”) in te stellen, zijn respectievelijk in deze boeken opgenomen.

Om dienstverleners de tijd te geven de toegankelijkheidsvereisten toe te passen, is er een overgangsperiode tot 28 juni 2030. Tijdens deze overgangsperiode mogen dienstverleners hun diensten blijven verlenen met gebruikmaking van producten die zij vóór die datum al rechtmatig gebruikten om soortgelijke diensten te verlenen. Voorts mogen dienstverleningscontracten die vóór 28 juni 2025 zijn gesloten, ongewijzigd blijven lopen tot zij verstrijken, tot uiterlijk vijf jaar na die datum.

4. ADVIES

De adviesvraag heeft betrekking op een moeilijke en technische tekst. De NHRPH heeft in dit stadium moeite om te beoordelen wat de "afgewerkte" producten en diensten zouden kunnen zijn in termen van toegankelijkheid voor personen met een handicap. De NHRPH wenst zeer snel een concreet overzicht te ontvangen van hetgeen zal worden ontwikkeld.

De NHRPH heeft reeds talrijke adviezen over de European Disability Act (EAA) uitgebracht. Naarmate de tijd verstrijkt en teksten voor advies worden voorgelegd, krijgt de NHRPH het gevoel geconfronteerd te worden met "een sneltrein in volle vaart die zich er helemaal niet om bekommert of de betrokken passagiers wel zullen kunnen instappen". Erger nog, de ambitie van de Europese Commissie om de zwakste burgers dichter bij de meest elementaire (digitale) goederen en diensten te brengen, is niet langer een prioriteit. De Belgische wetgever - die resoluut heeft gekozen voor een minimalistische omzetting van de richtlijn op alle gebieden die zij bestrijkt - lijkt zich meer te bekommeren om het concretiseren van de uitzonderingen die de economische ondernemers in staat zullen stellen aan de toepassing van de richtlijn te ontsnappen dan om het stimuleren van een evolutie naar meer toegankelijkheid. Hoe kunnen we redelijkerwijs van de economische bestemmelingen verwachten dat zij een toegankelijkheidsbeleid voeren als de Staat dat zelf niet eist?

De NHRPH betreurt ten zeerste de handhaving van de 3 uitzonderingen. In de praktijk wordt de onevenredige last van de naleving vaak aangevoerd als een reden om aan de naleving van de voorschriften voor producten en diensten te ontsnappen. Dit is uiteraard onaanvaardbaar en de overgangsperiode moet worden gebruikt om een begin te maken met de samenwerking tussen de actoren van het bankwezen en van de e-commerce (met inbegrip van de micro-ondernemingen) en de verenigingen die over de technische vaardigheden inzake toegankelijkheid beschikken (CAWAB, Inter). De NHRPH herinnert eraan dat toegankelijkheid een economische niche is die momenteel weinig wordt geëxploiteerd, maar wel een groot ontwikkelingspotentieel heeft.

De digitale kloof is een realiteit met vele facetten. Digitalisering kan voor personen met een handicap zowel een hel, een bron van uitsluiting zijn als een opportuniteit. De toegang tot digitale technologie moet veel van de belemmeringen waarmee sommige personen met een handicap worden geconfronteerd, wegnemen, anders leidt digitalisering tot uitsluiting in plaats van inclusie. Er is nood aan een andere benadering van digitale producten en hun creatie: wat toegankelijk is voor personen met een handicap is immers voor iedereen gemakkelijk te gebruiken. De toegankelijkheid van een product of dienst moet daarom eerst worden bekeken vanuit het oogpunt van personen met een handicap.

De digitale kloof kan verband houden met financiële kwesties. Handicap en armoede zijn vaak met elkaar verbonden; de aanschaf van een computer en abonnementen voor vast en mobiel internet zijn vaak obstakels voor personen met een handicap. Aanpassingsmodules en -programma's brengen ook extra kosten mee. Er moet meer steun komen voor toegang tot het internet, de aankoop van apparatuur (algemeen en specifiek) en opleiding in het gebruik van dergelijke apparatuur.

De digitale kloof is niet alleen van financiële aard: er zijn tal van andere uitdagingen en situaties waarin sprake is van ontoegankelijkheid, zoals:

  • Voor blinde personen: e-loket, e-commerce, overheid (e-government), banken, itsme, verkiezingen, apps voor openbaar vervoer, myhealth, reservering openbaar vervoer (NMBS), parkeren/scan car, afspraak maken bij de dokter, touchscreen, digitale tickets en alleen visuele toewijzing van de beurt in een wachtzaal (volgnummer niet in braille, alleen visueel en/of geluidssignaal om de beurt aan te kondigen, maar geen afroeping op naam), identificatierobots en captcha, ... zijn vaak ontoegankelijk.
  • Personen met verlamming: problemen met bediening, aanraking enz.
  • Dove personen: gebrek aan tolken bij onlinevergaderingen, te weinig gebarentaal op websites, ontbreken van ondertitels enz. Bij stroomuitval is het voor een persoon met een auditieve handicap vaak zeer moeilijk of onmogelijk om contact op te nemen met de provider. Directe hulp wordt per telefoon gegeven. Hulp via internet krijgt meestal geen prioriteit.
  • Zelfs papieren folders beperken zich soms tot een verwijzing naar een link. Tegenwoordig is de volledige versie van bijna alle gebruiksaanwijzingen en soms zelfs de dosering van geneesmiddelen alleen nog maar op het internet te vinden.
  • Veralgemening van videoconsultaties: dit levert grote problemen op voor blinde personen, dove personen en personen met een verstandelijke handicap (nood aan menselijke ondersteuning, gebarentaal, uitleg, werken met Zoom enz.). Juist hier moeten de twee kanalen (fysieke en videoconsultatie) naast elkaar blijven bestaan.
  • Identificatierobots en captcha zijn ook volledig ontoegankelijk voor blinde personen.
  • Toegang tot lezen (met uitzondering van specifieke tekst-naar-spraaksoftware) is een eerste vereiste voor toegang tot digitale technologie. Voor een aanzienlijk deel van de bevolking is lezen echter nog steeds niet toegankelijk, en dat zal altijd zou blijven. Voor alle personen die door hun handicap niet kunnen lezen, is digitalisering een uitdaging: ook de inhoud van de informatie moet worden vereenvoudigd. Op voorwaarde dat toepassingen, websites EN hun inhoud - dat laatste wordt maar al te vaak verwaarloosd of zelfs vergeten - toegankelijk zijn, draagt de digitale evolutie bij tot het wegwerken van tal van belemmeringen voor personen met een handicap.
  • Toegankelijkheid van documenten om te downloaden. Er zijn veel van dergelijke documenten, vooral in de banksector. Zij zijn meestal beschikbaar in PDF-formaat (zelden toegankelijk) en zij bevatten vaak tabellen (ook zelden toegankelijk). Dit heeft tot gevolg dat zelfs indien de website toegankelijk is, de diensten die online kunnen worden verstrekt, ontoegankelijk blijven indien de gebruikers de verstrekte documenten niet kunnen invullen.
  • “Gemakkelijk te lezen en te begrijpen” moet worden gesystematiseerd.
  • De mogelijkheid om een klacht in te dienen: zelfs bij de ombudsdiensten zijn de invulformulieren niet toegankelijk.
  • Cookies verhogen het aantal nodige reacties en handelingen. De functie "gedeeltelijk akkoord/ noodzakelijke cookies" is niet erg toegankelijk en vertraagt de toegang tot informatie.
  • Updates zijn te frequent en daardoor vaak ontoegankelijk.
  • In het begin zijn apps vaak gratis, maar daarna worden ze betalend.

De toegankelijkheidsvraag heeft geen pasklaar antwoord, aangezien rekening moet worden gehouden met specifieke handicaps: fysieke (rolstoel, verlamming, enz.), visuele, auditieve, intellectuele, spraakgerelateerd, enz. Elk type handicap kent zijn eigen uitdagingen. Tegelijkertijd biedt de digitale revolutie ook veel mogelijkheden en oplossingen, mits rekening wordt gehouden met de verschillende handicaps.

Digitalisering kan nooit het enige antwoord zijn voor de levering van producten en diensten. De veelheid van communicatiemedia EN de veelheid van informatie-inhoud moeten naast elkaar blijven bestaan. Naast digitalisering is het ook essentieel om de antwoorden op één plaats te kunnen samenbrengen: fysieke locatie, fysieke ondersteuning, menselijke ondersteuning.

De NHRPH moedigt technische normatieve harmonisatie aan omdat veel ontwikkelaars duidelijke ontwikkelingskaders verwachten. Het is een kwestie van opleiding van de ontwikkelaars, maar ook van de dienstverleners. Alle users van websites moeten van bij het begin bij de ontwikkeling worden betrokken. De federale structuur van België leidt tot verschillen in regelgeving tussen de gewesten. Het is ook niet altijd duidelijk welk niveau bevoegd is. Overleg en harmonisatie tussen de niveaus zijn noodzakelijk. De algemene behoeften inzake toegankelijkheid waarmee de personen met een handicap worden geconfronteerd, zijn dezelfde, ongeacht de regio waarin zij wonen. Er moet een gemeenschappelijke basis zijn. Er moeten nauwkeurige benchmarks beschikbaar zijn.

De toegang tot mobiel internet biedt ook veel comfort aan mensen die moeilijk ter been zijn. Real-time-informatie helpt het aantal doodlopende pistes en obstakels te beperken waarin mensen vaak terechtkomen bij hun verplaatsingen (wegwerkzaamheden, defecten aan liften of roltrappen, moeilijke ligging van terreinen of routes voor rolstoelgebruikers enz.). Dit geldt o.a. ook voor mensen die moeite hebben hun weg te vinden of te onthouden.

Toegankelijkheid moet altijd aan 5 eisen voldoen: bruikbaar, beschikbaar, toegankelijk, betaalbaar, begrijpelijk. Personen met een handicap moeten ook kunnen rekenen op bijstand, op elk moment, kosteloos en ongeacht hun handicap. Voorts dringt de NHRPH er met klem op aan dat het aanbod van en de toegang tot specifieke digitale opleidingen wordt versterkt.

De NHRPH onderstreept ook het belang van het vertrouwen in het internet bij personen met een handicap: blinde personen en personen met een verstandelijke handicap zijn afhankelijk van derden... Vaak nemen mensen informatie online zonder voorbehoud aan en als er dan problemen ontstaan, is het wantrouwen nadien enorm groot.

Hoewel de wetgeving in sancties voorziet, worden deze in de praktijk vaak niet toegepast. Dit moedigt aannemers en leveranciers niet aan om zich aan de regels te houden, wel integendeel. Er zijn organisaties (Ombudsman, Unia enz.) die goed werk verrichten op het gebied van bemiddeling en bewustmaking. Het zou goed zijn als deze organisaties ook gezamenlijk overleg zouden plegen om een overzicht te krijgen en goede praktijken uit te wisselen. Maar dit volstaat niet. De procedures voor collectieve vorderingen moeten worden versoepeld en het seponeren van klachten door de openbare aanklagers moet aan meer voorwaarden worden gebonden.